от проф. Росен Ташев
Настоящата статия има за задача теоретично да задълбочи и разшири анализа на принципа за непосредствено действие на разпоредбите на Конституцията. По този начин Българската конституция ще утвърди водещата си роля в юридическата аргументация на съдебните решения.
Българската конституция от 1991 г. установява в чл. 5, ал. 2 принципа за непосредственото действие на нейните разпоредби. В своето Решение № 10 от 1994 г. Конституционният съд дава тълкуване какво представлява и как се осъществява непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията, а в доктрината по въпроса съществуват публикации. Въпреки това обаче не са много съдебните решения, в които този принцип практически се прилага. Настоящата статия има за задача теоретично да задълбочи и разшири анализа на принципа за непосредствено действие на разпоредбите на Конституцията. По този начин Българската конституция ще утвърди водещата си роля в юридическата аргументация на съдебните решения. В статията първоначално ще бъде разгледано естеството на конституцията като източник на правото и ще бъде критикуван модела, по който Конституционният съд построява своята аргументация в разглежданото тълкувателно решение (т. 1 - 5). След това ще бъдат съпоставени теоретичните понятия непосредствено действие, самоизпълнимост и директен ефект (т. 6). На тази основа е формулирана тезата, че принципът за непосредствено действие означава задължение за съдията да трансформира несамоизпълнимите норми в самоизпълними (т. 7). В последната част ще бъде разгледан начина, по който се осъществява непосредственото действие на съдържащите се в Конституцията норми, субективни права и принципи (т. 8 - 14).
1. Безспорно е, че в модерните политически и правни системи конституцията е едновременно учредителен обществен договор и върховен източник на правото. Безспорно е, също така, че тя представлява акт, приет от орган на учредителната власт. Спорно е в българската доктрина дали конституцията, като източник на правото, притежава всички белези на „закон“ и „нормативен акт“.
1.1. В чл. 5, ал. 1 Конституцията е характеризирана като „върховен закон“ и това дава основание на авторите-конституционалисти да причисляват Конституцията към законите, разбира се с отчитане на нейните особености и специфика. Така например, Ст. Стойчев характеризира Конституцията като „основен закон“, „върховен закон“, „което се проявява в това, че нейните разпоредби имат непосредствено действие.“[1] Ем. Друмева определя Конституцията като „квалифициран закон“, „закон на законите.“[2] От формалнологическа гледна точка това означава, че Конституцията е вид в рамките на рода „закони“. Според мен двамата автори не са докрай последователни в защитата на това становище.[3] Освен това, допускането че Конституцията е вид закон, създава противоречия и с оглед на установените съотношения с други източници на вътрешното българско право. Така например, би могъл да се постави въпроса дали ратифицираните, обнародвани и влезли в сила международни договори, които съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Не би следвало да имат предимство и пред нормите на Конституцията, защото като вид закон тя би представлявала част от вътрешното законодателство.
1.2. Конституцията също така бива характеризирана и като нормативен акт. Тази характеристика логично следва от определянето на конституцията като вид закон, но независимо от това, в полза на подобно разбиране биват привличани и допълнителни аргументи.[4] Ако обаче конституцията е (макар и sui generis) нормативен акт, а съгласно чл. 15, ал. 2 ЗНА „Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът“, то нейното върховенство ще бъде поставено под въпрос.
2. В тази статия тезата е, че конституцията като източник на правото се отличава от текущите закони както по процедурата за приемане, така и по юридическите характеристики на акта.
2.1. От гледна точка на процедурата не само политическата, но и конституционната теория са единодушни, че конституцията като обществен договор представлява акт, приет от политически орган на учредителната власт. Органи на учредителната власт са народът, когато упражнява непосредствено своя суверенитет (арг. от чл. 1, ал. 2, алт. 1 от Конституцията) или специализиран орган – Учредително събрание или Велико народно събрание. Текущото законодателство, от своя страна, се приема от орган на учредената държавна власт - законодателната. Когато Народното събрание приема закон за изменение и допълнение на Конституцията, то действа като орган на учредителната политическа власт, а не на учредената законодателна държавна власт. Този доктринален извод се подкрепя от чл. 1а ЗНА който установява, че нормативните актове се приемат от „компетентен държавен орган.“ Учредителната власт се упражнява от орган, който не е „държавен“ по смисъла на чл. 1а ЗНА.[5] Процедурата за приемане на конституция (на която няма да се спираме в настоящето изложение) винаги съществено се различава от процедурата за приемане на текущите закони.
2.2. Юридическите характеристики на конституцията – нейното върховенство и непосредственото действие на нейните разпоредби, са специфични само за нея. Законите не притежават върховенство, а непосредственото действие на техните разпоредби се осъществява по принципно различен начин.
3. Действително, в чл. 5, ал. 1 Конституцията е определена като „върховен закон“. Прилагателното „върховен“ има за цел да отдели Конституцията като самостоятелен и специфичен източник на вътрешното българско право, а не да я характеризира като вид закон. По същия начин непосредствено следващия в чл. 5, ал. 1 израз: „другите закони“ не означава само законите, приемани от Народното събрание, нито само нормативните актове по смисъла на ЗНА, а всички източници, валидни в правната система на българското вътрешно право.
4. Казаното дотук ни позволява да направим някои междинни изводи, които ще бъдат използвани в бъдещото изложение. Като върховен източник на правото Конституцията трябва ясно и категорично да бъде разграничена както от текущите закони, така и от нормативните актове. Така по-лесно ще направим разлика между текста на Конституцията – нейните разпоредби, и съдържащите се в нея правила – правни норми, правни принципи и конституционни субективни права.
4.1. Изразът „разпоредбите на конституцията“, употребен в чл. 5, ал. 2 визира текста на Конституцията, нейният външен езиков израз. Разпоредбите на конституцията от граматическа гледна точка са изречения, а от логическа – съждения. Разпоредбите са отделни смислово завършени части от текста. Разпоредбите не са юридически неутрални, защото съдържат правила за поведение. Задача на съдията е да определи какъв точно вида на правилото, което се съдържа в една конкретна разпоредба на конституцията – дали това е правна норма, правен принцип или субективно право. Следователно, изразът на чл. 5, ал. 2: „Разпоредбите на конституцията имат непосредствено действие“ следва да бъде допълнен и уточнен по следния начин: „Разпоредбите на конституцията (съдържат правни норми, правни принципи и субективни конституционни права, които) имат непосредствено действие.“
4.2. От тази гледна точка се вижда, че проблемът за непосредственото действие на разпоредбите на конституцията е всъщност проблем за непосредственото действие на правните норми, субективните права и правните принципи, съдържащи се в конституцията. Така поставен, въпросът е изключително обширен, а настоящата статия ще се ограничи в рамките на проблематиката, породена от Решение № 10 от 1994г. на Конституционния съд.
5. Логиката, въз основа на която е изградено Решение № 10 от 1994 г. на Конституционния съд се опира на следното заключение. Априорно се приема, че непосредственото действие е „вътрешно присъщо“ на всеки нормативен акт. Също априорно се приема, че конституцията представлява нормативен акт. Заключението е, че непосредственото действие е присъщо на конституцията.[6] Вече установихме, че не е правилно конституцията да бъде разглеждана като нормативен акт. Тук ще добавим, че непосредственото действие не може да бъде „вътрешно присъщо“ качество на нормативните актове, а евентуално на някои от нормите, от които нормативните актове се състоят. Виждаме, че умозаключението, върху което е изградена структурата на решението на Конституционния съд, е съставено от две грешни предпоставки. Въпреки това, в самите разсъждения на съда се съдържат немалко верни констатации и изводи, които обаче имат частен характер.
5.1. Впечатление прави фактът, че Конституционният съд извършва подмяна на петитума на иска. Първоначалното искане на група народни представители, допуснато от съда за разглеждане, е относно „... кой орган е компетентен да приложи или да прогласи непосредствено действаща конституционна разпоредба“[7]. В мотивите си обаче съдът излага съображения относно непосредственото действие не на разпоредбите, а на нормите на Конституцията.[8] И в заключението си в диспозитива на съдебното решение съдът говори за непосредственото действие, но не на конституционните разпоредби, а на конституционните норми.[9]
Вън от всяко съмнение е, че съдът не е извършил подмяната на предмета на искането преднамерено. Фактът обаче, че не е успял правилно да определи мястото на конституцията като източник на правото, както и обстоятелството, че е редуцирал съдържанието на конституцията до норми, са показателни. Тези теоретични пропуски водят до стесняване на възможността за убеждаващо изясняване на поставената тълкувателна задача.
5.2. След като приема, че конституцията се състои само от правни норми, съдът установява, че непосредственото им действие е свързано единственото с различието в зависимост от тяхното съдържание[10]
Предложеният от Конституционния съд критерий за разграничаване на правните норми в съответствие с тяхното съдържание е теоретично неиздържан, а дадените примери са объркващи и дори неверни (например този, че конституционните норми установяват конституционни принципи).
6. В действителност, за изясняване на проблема за непосредственото действие на разпоредбите на конституцията, сведен от Конституционния съд до проблема за непосредствено действие на конституционните норми, са необходими две разграничения на правните норми (включително конституционните). Тези две разграничения са утвърдени в юридическата теория и прилагани в практиката на национални и международни юрисдикции (например Съда на ЕС). Тъй като за българските съдии тези разграничения са добре познати, но не и безспорни, необходимо е накратко да се спрем на тях.
6.1. Първото разграничение на правните норми в зависимост от тяхната насоченост е на първични и вторични. Първичните правни норми са насочени към правните субекти и регулират поведението им. Вторичните правни норми са насочени към действието на първичните правни норми в системата на правото.[11] От гледна точка на разглеждания въпрос първичните правни норми имат непосредствено действие, защото предписват какво поведение следва да имат правните субекти. Вторичните правни норми нямат непосредствено действие, защото установяват валидността и начина на действие на първичните правни норми. Вторични правни норми се съдържат в разпоредбите на чл. 5, ал. 1, 2, 4 и 5 от Конституцията.[12] Както установяваме, разглежданото в настоящата статия правило: „Разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие“ съдържа вторична норма. Тя сама по себе си няма непосредствено действие, защото не предписва конкретно поведение на правните субекти, а показва начина, по който трябва да бъдат прилагани разпоредбите на Конституцията.
6.2. Второто разграничение на правните норми е в зависимост от това дали установяват задължение за извършване на конкретни действия или постигането на определен резултат. Съобразно този критерий правните норми се разделят на самоизпълними и несамоизпълними. Самоизпълнимите норми са насочени и могат да бъдат непосредствено реализирани от всички правни субекти. Несамоизпълнимите правни норми са насочени и могат да бъдат реализиране само от определен кръг субекти (обикновено компетентни правотворчески държавни органи).
6.2.1. Разделението на правните норми на самоизпълними и несамоизпълними възниква в американската правна и политическа доктрина и практика първоначално с оглед на ролята на международните договори във вътрешното право. Приема се, че международните договори са самоизпълними във вътрешното право, ако текстуално са годни за съдебно прилагане и са предназначени да бъдат прилагани по този начин.[13] Както виждаме, норма от международен договор е самоизпълнима при наличието на две условия: текстуална годност и предназначение на нормата да бъде прилагана по този начин. Текстуалната годност означава правната норма да съдържа правило за поведение, което да бъде достатъчно ясно за адресатите и да не се нуждае от допълнителни пояснения с оглед на прилагането си. С оглед на този критерий правни норми, които не съдържат правило за поведение или правилото не е ясно, не са самоизпълними. Вторият критерий – предназначение нормата да бъде прилагана по този начин – предполага съществуването на две правни системи. Той означава, че правната норма се съдържа в правен източник, валиден в първата правна система (системата на международното право), но е предназначена да бъде прилагана и във втората правна система (вътрешното право на САЩ). Казаното относно самоизпълнимостта на правните норми, съдържащи се в международни договори, трябва да бъде разбирано в контекста на дуалистичния подход по въпроса за съотношението международно право - вътрешно право. Впоследствие, разделението на правните норми на самоизпълними и несамоизпълними се прилага и по отношение на нормите на конституцията. Конституционната разпоредба е самоизпълнима, когато е: „... действаща непосредствено без нуждата от допълнително действие на съда, подпомагащо (ancillary) законодателство или друг вид прилагащо действие.“[14]
6.2.2. Европейското разбиране за естеството на правните норми се оформя в резултат от необходимостта да бъде определено действието и прилагането на норми от правната системи на ЕС във вътрешните правни системи на държавите-членки. Терминологията на американските юристи: самоизпълними и несамоизпълними правни норми не се използва. Вместо чрез изпълнимостта, проблемът за природата на правните норми се разглежда чрез ефекта им. Това терминологично различие обаче няма никакви доктринални или практически последици. Европейските юристи доказват, че в правото на ЕС съществуват норми, които имат директен ефект и норми, които имат индиректен ефект. Доктрината за директния и индиректния ефект на нормите от Учредителните договори е формулирана в основополагащото решение по дело № 26/62 г. Van Gend en Loos и последващата практика на Съда на ЕС. Според това решение с директен ефект (изразът употребен от съда е „годна за директно прилагане“ – capable of direct application) е норма, която е ясна, точна, безусловна, не съдържа резерва от страна на държавата-членка, и не зависи от последващи мерки по прилагането ú.[15] Както виждаме, посочваните от европейската доктрина качества на нормата, за да има тя директен ефект (или директна приложимост), в голяма степен съвпадат с посочваните от американската доктрина качества на самоизпълнимата норма. Става дума следователно за едно и също явление, което бива обозначавано с различаващи се термини.[16] Не трябва да се прави принципно разграничение[17] между доктрината и правилото за директния ефект (приложимост) на правните норми от една страна, и установеното в чл. 288 § 2 ДФЕС правило за „пряка приложимост“ на регламентите, от друга. Поради своето предназначение регламентът съдържа правни норми, които са формулирани по такъв начин, че са годни да породят директен ефект. Изнасянето на характеристиката на нормите „пред скоби“ като характеристика на акта е предназначено да премахне колебанията на националните съдии. Разликата в термина няма практическо значение.
6.2.3. Казаното по-горе показва, че правилото на чл. 5, ал. 2 от Конституцията: „Разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие“ нито е случаен израз, нито възниква на празно място. Точно обратното – по разглеждания въпрос съществува изключително богата и нюансирана доктрина и практика. Това налага да бъдат потърсени адекватните разрешения, които едновременно ще бъдат в съгласие с постигнатото от правната наука - общата теория на правото, конституционното право, международното право и правото на ЕС, но в същото време да бъдат съответни на вложения дух и целите, които авторите на Конституцията са искали да постигнат с приемането на чл. 5, ал. 2.
6.3. Използваният израз „непосредствено действие“ означава същото свойство на правните норми, което в международното право и в американското конституционно право е наричано „самоизпълнимост“, а правото на ЕС – „директен ефект“ или „пряка приложимост.“ Непосредствено действие могат да имат правни норми, които съдържат ясни, безусловни правила за поведение, субективни права, свободи или задължения. Тези правила не изискват допълнителни мерки за прилагането им, те са съдебно приложими. Това са обективни качества на правните норми, с които те са създадени от авторите на конституцията с намерението тези правни норми да бъдат прилагани.
Въпросът, който се поставя е дали всички конституционни норми притежават тези обективни качества.
6.4. В направения по-горе анализ установихме, че първичните правни норми имат „външно“ действие, насочено да предизвика определени действия от хората, а вторичните правни норми - „вътрешно“ действие, насочено към правните норми, представляващи част от правната система. Посочените вече вторични норми от Конституцията не съдържат правило за поведение и при тях въпросът, дали притежават непосредствено действие, няма как да бъде поставен.
Първичните правни норми от своя страна се разделят на самоизпълними и несамоизпълними. В Конституцията се съдържат както самоизпълними правни норми, които по дефиниция имат непосредствено действие, защото предписват изпълнението на конкретни действия на всички правни субекти, така и несамоизпълними правни норми, които нямат непосредствено действие. Пример за подобни норми е чл. 146 от Конституцията: „Организацията и редът на дейността на органите на местното самоуправление и на местната администрация се определят със закон.“ Действието на тази норма е обусловено от предприемането на последващи действия за прилагането и от страна на законодателя.
7. Ако всяка конституция съдържа не само самоизпълними, но и несамоизпълними норми, как трябва да бъде разбиран принципа, прогласен в чл. 5, ал. 2 Българската конституция от 1991 г., че всички нейни разпоредби имат непосредствено действие? Тук на помощ идва метафоричният израз от мотивите на Конституционния съд по Решение № 10 от 1994 г.: „Непосредственото действие прави от Конституцията живо, приложимо право“[18] Целта, която авторите на конституцията преследват с формулиране на принципа за непосредственото действие не е да променят обективните качества и начина на действие на съдържащите се в нея правни норми, защото това е практически невъзможно. Целта е да се предизвика максимално възможна допълнителна активност на съдиите, които прилагат конституционните норми, за да се превърне тя в „живо, приложимо право“. Тук трябва да направим разграничение между класическата доктрина, която приема, че самоизпълними са тези норми, които изключват необходимостта от каквито и да е допълнителни действия при прилагането си. За да бъде осъществено непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията чл. 5, ал. 2 им предоставя на съдиите компетентността (тоест правото и задължението) да предприемат необходимите допълнителни действия, за да трансформират несамоизпълнимите правни норми в самоизпълними. Съобразно казаното можем да преформулираме текста на разпоредбата по следния начин: „Принципът за непосредствено действие на разпоредбите на Конституцията задължава съдиите да прилагат самоизпълнимите норми и им предоставя компетентността да трансформират несамоизпълнимите правни норми в самоизпълними.“
8. Принципът за непосредствено действие (или пряката приложимост) е прогласен и в чл. 1, ал. 3 на Конституцията на ФРГ от 1949 г., който гласи: „Следните основни права обвързват законодателната, изпълнителната и съдебната власт като пряко приложимо право.“[19] На пръв поглед изглежда, че принципът за пряката приложимост покрива само нормите регламентиращи основни права (чл. 1-19), съдържащи се в раздел І от Конституцията „Основни права“ и че негови адресати са само органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт. В действителност, този принцип се разпростира по отношение на основни права, регламентирани в текста на Конституцията като цяло и има не само вертикален ефект по отношение на държавните органи, но и хоризонтален ефект по отношение на гражданите и недържавните организации. Само така можем да си обясним осъществяването на правото на съпротива, регламентирано в чл. 20, ал. 4: „Всички германски граждани имат правото на съпротива срещу всяко лице, което се опитва да премахне настоящия конституционен ред, ако не са налични други средства.“[20]
9. Сравнението между българската и германската конституция поставя въпроса за границите на принципа за непосредственото действие на разпоредбите на конституцията. Въпросите са кога е необходимо и кога е възможно трансформирането на несамоизпълними норми в самоизпълними.
9.1. Критерий за необходимост е осъществяването на основни права. Конституционна норма, която не е самоизпълнима, но не е свързана с осъществяването на основни права не следва да има непосредствено действие, тоест не е необходимо да бъде трансформирана в самоизпълнима. Пример за подобна норма се съдържа в чл. 146 от Българската конституция: „Организацията и редът на дейността на органите на местното самоуправление и на местната администрация се определят със закон.“. Тази норма поражда задължение за Народното събрание да приеме закон за местното самоуправление и местната администрация и не е пряко свързана с осъществяването на основни права и свободи за гражданите. Тя от една страна не е самоизпълнима, а от друга страна – не е необходимо да ú бъде придавано непосредствено действие, защото не е свързана с осъществяването на основни права и свободи. Изводът е, че в Конституцията съществуват несамоизпълними норми, които поради предмета на установяваните от тях задължения, не е необходимо да бъдат трансформирани в самоизпълними.
9.2. Необходимостта от непосредствено действие на разпоредбите на конституцията, които установяват основни права произтича от съвременното разбиране за конституционни права и демократична държава. За Р. Алекси водещата идея е, че „... конституционните права са позиции, които са толкова важни, че решението те да бъдат защитени не може да бъде оставено в ръцете на обикновените парламентарни мнозинства.“[21] Това означава, че демократично легитимираната легислатура е обвързана по отношение на това, което би искала и трябва да установи в областта на основните права. Когато парламентът наруши границите на своята негативна компетентност в областта на основните права, Конституционният съд ще коригира неговото решение. Когато парламентът не упражни своята позитивна компетентност в областта на основните права, проявява се принципа за непосредствено действие на разпоредбите на конституцията и тези права могат да бъдат защитени от съдилищата.
9.3. От казаното можем да заключим, че принципът за непосредствено действие на разпоредбите на конституцията не е лозунг и фасадна украса, а необходимо произтича от нейната функция ефективно да защитава основните права чрез преразпределяне на компетентностите на демократично формираните държавни органи.
10. Възможностите за трансформиране на несамоизпълнимите норми в самоизпълними и за осигуряване на тяхното непосредствено действие са различни съобразно различията във вида на конституционните права и съобразно субекта и характера на действията, чрез които те могат да бъдат реализирани. За целите на настоящето изложение ще възприемем тезата за съществуването на три вида конституционни субективни права - отбранителни права, права за организация и процедура, социални права.
10.1. Отбранителните права на гражданите срещу държавата са права за негативни действия (бездействия) от страна на държавата. Те биват три групи: права срещу държавата - тя да не предотвратява или да не се намесва при извършването на определени действия от носителя на правата; права срещу държавата - тя да не влияе или уврежда определени характеристики (живот, свобода, достойнство) или ситуации (неприкосновеност на личността, на жилището) на носителя на правата; права срещу държавата - тя да не премахва съществуващи правни позиции, като отменя правните норми, на основата на които те съществуват. По-широки по обхват са защитните права, които носителят на правото има срещу държавата и които изразяват искането за защита срещу намеса на трети лица.[22] Защитните права са права на положително действие от страна на държавата, а проявните форми са изключително разнообразни: създаване на норми, издаване на административни актове или извършване на определени фактически действия.
10.2. Правата за организация и процедура стават предмет на засилено внимание в доктрината през последните десетилетия[23], а това довежда и до обособяването им като самостоятелен вид конституционни субективни права. Правата за организация и процедура биват извеждани от текстове на европейски конституции. В Германия това е чл. 1, ал. 3 на Конституцията на ФРГ от 1949 г., който гласи: „Следните основни права обвързват законодателната, изпълнителната и съдебната власт като пряко приложимо право“, а в Естония - чл. 14 от Конституцията на Естония, който гласи: „Гарантирането на основните права и свободи е задължение на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, както и на органите на местното самоуправление.“ Тъй като в Българската конституция подобен текст липсва, съдебната практика се опитва да обоснове наличието на тези права с текста на чл. 56, установяващ правото на защита на гражданите (и организациите) пред държавните учреждения, което обаче е по-тясно по обхват. При правата за организация и процедура обосноваваща е идеята за процедура, разбирана като система от норми и принципи за постигане на определени резултати. Тази широка дефиниция има за цел да обхване всички видове процедури – не само за постановяването на съдебно решение или за издаването на административен акт, но също така и установяването на процедури за създаването на частноправни актове (например договори), които ще пораждат единствено частноправни последици. Приема се наличието на четири вида права за организация и процедура: субективни права срещу държавата за приемане на норми, на основание на които да се създават частноправни актове или се създават или поддържат правни позиции в частното право; субективни права срещу държавата за създаване на съдебни или административни процедури, които осигуряват ефективна правна защита на материалните права на упражняващия процедурното право; субективни права срещу държавата да приеме в изпълнение на конституцията организационни норми (например в областта на образованието, медиите); субективни права срещу държавата да осигури чрез процедури, предвидени в текущи закони, участие във вземане на решение от държавните органи.
10.3. Социалните конституционни права на гражданите срещу държавата имат за предмет блага (труд, образование), които могат да бъдат придобити или от държавата или от частни лица на възмездна основа. От една страна задължен субект по социалните права (както при всички основни права) е държавата. От друга страна обаче, практическото осъществяване на социалните права е резултат на фактически възможности както на носителя на правото, така и на частните лица, които реално ще гарантират ползването на съответното благо. Тази особеност поражда различия в степента на юридическата задължителност на този вид субективни права и в степента на осъществяване на съдържанието им.
10.4. Както виждаме, възприетата тук класификация се различава от установеното в международното право разделяне на основните права на граждански и политически (Международен пакт за граждански и политически права, в сила за Република България от 1976 г.) и социални, икономически и културни (Международен пакт за социални, икономически и културни права, в сила за Република България от 1976 г.). Причина за подобно разделяне в международен план е наложеното разбиране, че гражданските и политическите права са самоизпълними, а социалните, икономически и културните - несамоизпълними. Подобен подход обаче е твърде схематичен и ограничаващ; той освен това не включва новите основни права възникващи през последните десетилетия. Социалната и политическата практика в отделните държави при регламентирането и осъществяване на основните права е твърде разнообразна. Тезата в настоящата статия е, че принципът за непосредственото действие на разпоредбите на Българската конституция означава възможност за съдията да трансформира несамоизпълними конституционни норми съдържащи основни права в самоизпълними. Тази теза включва разглеждането на въпроса могат ли и до каква степен да придобият съдебна приложимост основните социални, икономически и културни права, съдържащи се в Българската конституция.
12. Съобразно субекта очертаните три вида конституционни субективни права - отбранителни права, права за организация и процедура, социални права, потенциално биха могли да бъдат реализирани от носителя на правото, от държавата или от трети лица. Съобразно характера на действията, чрез които те могат да бъдат реализирани, възможностите са три: чрез установяване на програмни цели или нормативна регламентация, чрез приемане на правни актове, чрез фактически действия. Нека, съобразно очертаните възможности, да разгледаме реализацията на трите вида основни конституционни права, като при това акцентът да бъде върху задължението за позитивни действия от страна на държавата, тъй като осигуряването на непосредственото действие на разпоредбите на конституцията е в крайна сметка задължение което трябва да бъде осъществявано именно от държавата.
12.1. Реализацията на отбранителните права става от носителя на правото срещу държавата по действащия процесуален ред. Това изискване много ясно е посочено в Решение № 10 от 1994 г. на Конституционния съд: „Позоваването на Конституцията в един спор в областта на гражданското, наказателното, административното или някакъв друг клон на правото не изисква специален процесуален ред за разрешаването му.“[24] То дори би могло да се формулира още по-категорично. Съдията е длъжен да следва съществуващите процедури и няма право да създава специален процесуален ред когато осъществява непосредственото действие на основните конституционни права. В първата хипотеза - когато държавата предотвратява или се намесва при извършването на определени действия от носителя на правата, при балансирането между принципите установени в чл. 5, ал. 2 и 3 от Конституцията, безспорен превес има принципа за законоустановеност на престъплението към момента на извършването му. В тази ситуация няма място за непосредствено действие на конституционните норми, защитаващи същите ценности, както и наказателноправните норми. По същия начин, няма място за непосредствено действие и в хипотезата на чл. 46, ал. 3 ЗНА – наказателна, административна и дисциплинарна отговорност не може да бъде обосновавана не само по аналогия, но и с аргумент за непосредствено действие на конституционна норма. При деликтната отговорност обаче превес има принципа за пълно обезщетяване на увреденото лице. Ето защо, когато държавата накърни отбранителни права - влияе или уврежда определени характеристики (живот, свобода, достойнство) или ситуации (неприкосновеност на личността, на жилището) на носителя на правата или пък премахва съществуващи правни позици като отменя правните норми, на основата на които те съществуват, носителят на накърненото конституционно субективно право може да обоснове своя деликтен иск с непосредственото действие на съответната разпоредба на конституцията. Чл. 8 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди установява, че деликтната отговорност на държавата в изчерпателно изброените хипотези на чл. 1, ал. 1, чл. 2, ал. 1 и 2, чл. 2а и чл. 2б, ал. 1 може да бъде търсена по реда на този закон, а не по общия ред (установен в чл. 45 и сл. ЗЗД). Разпоредбата на чл. 8 ЗОДОВ противоречи на принципа за непосредствено действие на разпоредбите на конституцията. Чрез нея деликтната отговорност на държавата за нарушаване на отбранителни права на граждани и юридически лица се свежда до хипотезите, изчерпателно изброени в ЗОДСВ, които могат да бъдат осъществени по реда предвиден от него. Конституционният съд приема, че непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията не изисква съществуването на „специален процесуален ред за разрешаването на правни спорове“, но това също така означава, че евентуалното създаване и на специален процесуален ред трябва да има за цел единствено да улесни реализацията на отговорността, а не да забрани използването на общия ред за защита.
12.2. Правата за организация и процедура по своето естество са такива, че могат да бъдат реализирани от държавата чрез приемане на нормативна регламентация. Възможността на гражданите и юридическите лица да постигнат непосредствено действие на тези субективни конституционни права, е ограничена. Бездействието на законодателя, включително по въпроса дали да приеме норми за организация и процедура, съобразно които могат да бъдат реализирани основни конституционни право, като правило традиционно бива отнасяно като елемент от суверенитета на нормосъздаващата власт, тоест другите власти не притежават възможности да се намесват в него. Сега това положение се променя в Европейската конституционна практика. Създават се възможности, с които бездействието на законодателя по въпроси, свързани с прилагането на основните конституционни права, да може да бъде атакувано като противоречащо на конституцията. Така например, в правната система на Естония през 2004 г. е допълнен Закона относно процедурата за преглед за конституционност и е установена възможност да бъде атакувано като противоречащо на Конституцията бездействието на законодателя да приеме закон, необходим за прилагането на Конституцията. Причина за приемането на текста е присъединяването на Естония към ЕС и необходимостта от допълнителен инструмент за съгласуването на правната система на Естония с правната система на ЕС. Неговият действителен обхват обаче е по-широк - той включва и бездействия на законодателя, които не са свързани с правото на ЕС, а със защитата на основни права, прогласени от Конституцията на Естония.[25] Основната теза в настоящата статия е, че принципът за непосредствено действие на разпоредбите на конституцията означава непосредствено действие на основните права, прокламирани от нея чрез трансформиране на несамоизпълнимите норми в самоизпълними. Непосредственото действие, както виждаме от дадения пример, може да бъде осъществено и по друг път – чрез деклариране на бездействието на компетентните нормотворчески органи за противоречащо на конституцията.
Съгласно Българската конституция бездействието на законодателя не може да бъде атакувано като противоконституционно. Това обаче не означава, че при бездействие на законодателя в българската правна система ние сме изправени пред състояние на пълна невъзможност за защита на основните права. Ако, както видяхме от дадените по-горе конституционни решения, непосредственото прилагане и защитата на конституционните права е солидарно задължение на органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, то бездействието на първата (или втората) от тях логично поражда задължение за съдебната власт да осъществи тази защита. Разбира се, това е възможно в определени граници. Съгласно Решение № 10 на Конституционния съд от 1994 г. е необходимо да съществува процесуален ред, в рамките на който съдът има правото (и задължението) да гарантира ефективната защита и непосредственото действие на конституционното право. Това означава, че в случаите когато нормосъздаващата власт (законодателна или изпълнителна) е създала съдебни или административни процедури, които обаче не осигуряват ефективна правна защита на материалните конституционни права на гражданите и юридическите лица, съдилищата са длъжни да осигурят тази защита. За тази цел съдиите (и административните органи) имат правото да се позоват на непосредственото действие на Конституцията и да създадат липсващата процедурна норма, която законодателят е пропуснал да създаде, за да гарантира ефективна защита на носителя на материалното конституционно право. В този случай съдията (административният орган) трансформира несамоизпълнимата конституционна норма в самоизпълнима.
В съдебната практика на ВАС съществува противоречие при реализиране на правото на защита на магистратите в производството за дисциплинарно наказание. Текстът на чл. 320 ЗСВ не съдържа процесуална норма, която да гарантира осъществяването на правото на защита на съдия, спрямо когото дисциплинарен състав е внесъл във Висшия съдебен съвет предложение за налагане на дисциплинарно наказание, по-специално лично да участва в заседанието и да ползва адвокатска помощ по време на дебатите за налагане на дисциплинарнотото наказание. В същото време чл. 56 от Конституцията предвижда, че: „Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. В държавните учреждения той може да се явява и със защитник.“ В своя статия В. Мръчков приема, че чл. 56 от Конституцията има непосредствено действие и в разглежданите случаи съдът трябва да приложи този текст.[26] По същия начин Тълкувателно решение № 3 на Конституционния съд от 1994 г. приема, че: "член 56 от Конституцията има непосредствено действие."[27]
Изводът за непосредственото действие трябва безусловно да бъде подкрепен, но той се нуждае от допълнителни пояснения. За да бъде технически реализирано непосредственото действие на нормата на чл. 56 от Конституцията, необходимо е тя да бъде трансформирана в самоизпълнима. Съдът, който разглежда правния спор относно наложеното дисциплинарно наказание, трябва да създаде нови процесуални норми, подобни на тези, съдържаща се в чл. 318, ал. 2 и 4 ЗСВ:
„(2) Привлеченото към дисциплинарна отговорност лице има право на адвокатска защита.
(4) Вносителят на предложението или оправомощен от него представител, привлеченото към дисциплинарна отговорност лице и неговият защитник се изслушват от дисциплинарния състав, ако присъстват на заседанието.“
Така на практика се осъществява синтеза на принципа за непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията с изискването на Решение на Конституционния съд № 10 от 1994 г., а именно, той да бъде реализиран по действащия процесуален ред.
Добре би било в бъдещо тълкувателно решение по обсъждания въпрос ВАС, на основата на богатата европейска доктрина и практика, да признае самостоятелното съществуване на конституционните права за организация и процедура и на тази принципна основа да насърчи съдилищата и административните органи към по-активни позитивни действия в хипотезите на бездействие на правотворческите органи.
12.3. Социалните конституционни права не са политически лозунги, а притежават юридическа задължителност и непосредствено действие. В същото време не можем да не забележим различия в степента на юридическата задължителност и в степента на осъществяване на съдържанието на този вид основни права.
12.3.1. Поради своето естество социалните конституционни права (в сравнение със защитните и процедурните) не се прилагат по модела „всичко или нищо.“ Те са юридически задължителни, но са в много по-малка степен годни за съдебна приложимост.[28] Така например, за двадесет години Конституционният съд е постановил само едно решение по текстовете на чл. 48 - 53 от Българската конституция, които регламентират социални основни права. За нашето изложение е важно да подчертаем, че достигането на точно определяне на съдържанието и структурата на абстрактно формулираните социални конституционни права само с използването на специфично правни средства не е възможно.[29] Поради това, решението за съдържанието на социалните конституционни права е въпрос преди всичко на политика. Съдът единствено може последващо да се произнася по това как законодателя е определил съдържанието и структурата на социалните конституционни права. В този последващ контрол съдът е ограничен от естеството на социалните права. В светлината на казаното, постановяването само на едно решение на Конституционния съд, засягащо социалните конституционни права изглежда обяснимо.
12.3.2. Степента на осъществяване на съдържанието на социалните основни права е различна. В конституционната теория се приема съществуването на „минимално“ и „максимално“ съдържание на социалните основни права. Осъществяването на съдържанието е в зависимост също така и от „фактическата свобода“, разбирана като способност да се избира между разрешени алтернативи. Заедно с това, осъществяването на социалните права по дефиниция е в конфликт със засягане – пряко или косвено на права и свободи на трети лица. Пример за възможно пряко засягане виждаме в Решение № 14 по к.д. №15 от 1996 г. на Конституционния съд, с което той отказва да признае за противоречащо на чл. 50 от Конституцията ограничаването на правото на стачка, въведено с чл. 16, ал. 4 и 6 ЗУКТС с аргумент, че осъществяването на това социално право: „не може да бъде изолирано от разпоредбата на чл. 57, ал. 2 от същата и други конституционни текстове, гарантиращи живота, сигурността и здравето на гражданите.“[30] Косвено засягане на правата на трети лица е налице, защото осъществяването на едно социално право изисква средства, които държавата трябва да събере от нови източници или да преразпредели от други социални права.
14. Правните принципи действат по начин, принципно различен, в сравнение с начина, по който действат правните норми. Няма да се спираме на тези различия, а само ще декларираме, че възприемаме модела на Р. Дуоркин.[31] От тази гледна точка виждаме, че конституционните принципи по дефиниция не притежават самоизпълнимост и във всички случаи се налага съдията да извършва допълнителни действия, когато иска да приложи един конституционен принцип.[32] Тук можем да обособим две възможни ситуации.
14.1. При първата ситуация, разглежданият от съдията казус попада едновременно под действието на два правни принципа. В този случай се преценява относителната тежест на всеки от принципите в разглеждания казус и на основата на балансирането между принципите се извършва преценка кой от тях да бъде приложен. Прилагането на принципа обаче не е непосредствено, защото веднъж предпочетен, той служи единствено за избиране на съответна нему правна норма.
14.2. При втората ситуация, разглежданият от съдията казус попада в обхвата на действие само на един принцип. Той сам по себе си не е приложим – нито пряко, нито непосредствено. В този случай се прилага съществуваща правна норма, а към помощта на принципа се прибягва само ако тя е неясна. Тук също трудно можем да приемем, че съществува непосредствено действие на прилагания принцип.
14.3. Тук трябва да споменем, че в Конституцията съществуват разпоредби, които по предмет и регулативни качества не представляват нито норми, нито правни принципи. Тези разпоредби бихме могли да наречем установяване на програмни цели. Пример за подобни разпоредби съдържа чл. 20 от Конституцията: „Държавата създава условия за балансирано развитие на отделните райони на страната и подпомага териториалните органи и дейности чрез финансовата, кредитната и инвестиционната политика.“ Тази разпоредба установява програмна цел за държавата - постигане на макро-социални или икономически пропорции в обществото като цяло в бъдещ продължителен период от време. Постигането на подобни програмни цели не може да бъде осъществено с еднократни фактически или правни действия от страна на държавните органи. От юридическа гледна точка, задължението на държавата за „създаване на условия“ не представлява нито норма, нито правен принцип и не е свързано с пораждането на конкретни (самоизпълними) субективни права и свободи за гражданите. Ето защо разпоредбата на чл. 20 от Конституцията на Република България може да бъде характеризирана като програмна, при която липсва непосредствено действие.
В заключение искам да подчертая, че Българската конституция съдържа в себе си достатъчно регулативен потенциал, който оправдава въвеждането на принципа за непосредствено действие на нейните разпоредби. Предлаганите в статията теоретични подходи и средства имат за цел да улеснят нейното „разчитане“, което ще даде възможност заедно с традиционната „законова“ и „конституционната“ аргументация да стане част от решенията на българските съдилища. Това ще спомогне едновременно за утвърждаване както на юридическо действие на Конституцията, така и на модерната конституционна демокрация.
[1] Стойчев, Ст. Конституционно право. Пето доп. изд. С., Сиела, 2002, с. 65 и 68.
[2] Друмева, Ем. Конституционно право. Трето доп. и прераб. изд. С., Сиела, 2008, с. 129.
[3] Така например Ст. Стойчев отбелязва, че: „Конституцията притежава специфични юридически белези, които я разграничават от останалите правни актове“, с което сякаш иска да я постави отделно от законите” (Стойчев, Ст. Цит. съч., с. 65). Ем. Друмева представя (но без да критикува) схемата на „нормативната пирамида“, илюстрираща теорията на Х. Келзен за структурата на правото, в която Конституцията е отделена от законите. (Друмева, Ем. Цит. съч., с. 34).
[4] Ст. Стойчев подчертава факта, че: „Свойството юридическа сила е присъщо само на правнонормативните актове“ (Стойчев, Ст. Цит. съч., с. 68).Тъй като нормите на Конституцията притежават юридическа сила, то тя представлява нормативен акт. Ем. Друмева правилно приема, че модерната конституция не е само обществен договор, от което следва че: „... инструментът за контролирано упражняване на властта в държавата следва да има правнонормативен характер“. (Друмева, Ем. Цит. съч., с.128).
[5] Подценяването на тези принципни различия довежда до извода, че Конституцията е вид нормативен акт, приеман от Народното събрание (Русчев, Ив. Нормативните актове – източник на частното право. С., Албатрос, 2008, с. 131.).
[6] „Непосредственото действие е вътрешно присъщо на всеки нормативен акт, включително и на такъв, заемащ върховно положение в йерархията на нормативните актове.“ (www.constcourt.bg).
[7] Конституционният съд допусна искането на група народни представители за тълкуване на § 3, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 2 от Конституцията, в смисъл кой орган е компетентен да приложи или да прогласи непосредствено действаща конституционна разпоредба в хипотезата на § 3, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията, (www.constcourt.bg).
[8] „Непосредственото действие на конституционните норми е основен белег, който характеризира Конституцията като върховен нормативен акт и който полага основите на системата на действащото право в Република България.“, (www.constcourt.bg).
[9] „Решенията на правоприлагащите органи във връзка с прилагането на непосредствено действащите конституционни норми нямат общозадължителна сила...“, (www.constcourt.bg).
[10] Тясно свързан с непосредственото действие е въпросът за правната характеристика и същност на конституционните норми в зависимост от тяхното съдържание. Някои от тях регулират пряка конституционна материя (форма на управление, функции и устройство на основните държавни органи, осъществяващи принципа за разделение на властите, основните права и свободи на гражданите), други прогласяват бъдещо законово регулиране и дават основните му насоки, трети установяват конституционни принципи. Макар да са различни по своето съдържание, всички те имат едно общо качество и това е непосредственото им действие. Това непосредствено действие се проявява по различен начин в зависимост от конкретното съдържание на всяка конституционна норма.
[11] Hart, H. L. A. The Concept of Law. Oxford, Clarendon Press, 1972, p. 77 – 96.
[12] Вторични норми се съдържат и в разпоредбите на чл. 85, 114 и 115 от Конституцията.
[13] Black’s Law Dictionary. 7th ed. Bryan A. Garner, Editor in Chief. St. Paul, Minn., West Group, 1999, p. 1364.
[14] West’s Encyclopedia of American Law. 2nd ed., Vol. 9. Detroit, Thomson Gale, 2005, p. 91.
[15] Burca de, Craig P. Gr. EC Law. Text, Cases, and Materials. Oxford, Clarendon Press, 1998, p. 157.
[16] Употребяват се и други термини за разглежданите норми: П. Пескатор използва израза „съдебна приложимост“ (justiciability), Ван Гервен – „достатъчно оперативна“ (sufficiently operational) - Burca de, Craig P. Gr. Op. cit., p. 157.
[17] Подобно разграничение прави Ж. Попова (Попова, Ж. Право на Европейския съюз. 2 прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2011, с. 381.) и други български автори.
[18] www.constcourt.bg
[19] https//www//btg-bestellservice.de
[20] https//www//btg-bestellservice.de
[21] Alexy, R. A Theory of Constitutional Rights. New York, Oxford University Press, 2004, p. 297.
[22] Alexy, R. Op. cit., p. 300.
[23] Това става в резултат на развитие на идеята за така наречения „status activus processualis”, свързан с „процесуалната страна на конституционната свобода“ на личността и необходимостта от „конституционен due process“, чрез който да се осигури защитата на „материалните“ конституционни права и се постигнат резултати, съвместими с конституцията (Alexy, R. Op. cit., p. 314).
[24] www.constcourt.bg
[25] Problems of the Legislative Omission in the Constitutional Jurisprudence. XIV Congress of the European Constitutional Courts, 2008 p., 3, достъпно на: www.confcoconsteu.org
[26] Вж. Мръчков, В. Правото на защита на магистратите в производството за дисциплинарно наказание (т. 9). - електронен сайт на Правен свят, 03.09.2012 г., www.legalworld.bg.
[27] www.constcourt.bg
[28] Английският термин “non-justiciability” и съответният френски термин „non justiciable” могат да бъдат преведени на български език с израза „негодност за съдебна приложимост“ или не-юстисиабилност. По-краткият израз обаче не звучи добре и не е ясен.
[29] Alexy R., op. cit., pp. 340-341.
[30] www.constcourt.bg.
[31] Dworkin, R. Taking Rights Seriously. New Impression with a Reply to Critics. London, Duckworth, 1978, pp. 22 - 28.
[32] По въпроса за действието на правните принципи виж Ташев, Р. Към понятието за правен принцип. – Съвременно право, 2011, № 6, с. 37 – 39.