НЕЗАВИСИМОСТ НА СЪДЕБНАТА ВЛАСТ В БЪЛГАРИЯ: ЕДНА ИСТОРИЯ ЗА БЛЯСЪК И НИЩЕТА*

Бруно Шьонфелдер**

Изследването на проф. Бруно Шьонфелдер „Независимост на съдебната власт в България: една история за блясък и нищета“ обхваща наблюденията на автора до 2005 г. Много от констатациите са дискусионни и ще породят спорове и несъгласия в юридическата общност, но добронамереният и задълбочен поглед на автора „отвън“ върху процесите в българската съдебна власт в годините на прехода и факторите, които предопределят недостатъците ѝ, е изключително ценна основа за размисъл в настоящия момент, когато неизбежно се налагат законодателни изменения за реформирането ѝ.

Проф. Шьонфелдер сравнява моделирането и функционирането на българската съдебна власт с другите бивши социалистически държави от Централна и Източна Европа, като критериите му остават заподноевропейски, изхождат от основните принципи за съдебната независимост в Германия (където независимостта на съдиите има силна конституционна защита)[1].

Проф. Шьонфелдер изследва корените и особеностите на политическите форми на зависимост на съда и с особено внимание се спира на властта на прокуратурата в държавите, в които е имало съветско влияние върху модела и функциите ѝ. Наблюденията му го водят до извода, че „основните заплахи за независимостта на съда (в България) обаче идват от самата съдебна система, а именно – от прокурорите, и в частност от главния прокурор. В много по-малка, но не пренебрежима степен, съдиите могат да бъдат заплашвани или манипулирани и от председателите на съдилищата, които разпределят делата по своя преценка, без установена система и принципи за разпределението на делата и понякога злоупотребяват с правомощията си, за да повлияят на изхода на делата“.

Авторът не е подценил и ролята на академичната общност и състоянието на юридическото образование за облика на съдебната власт и качеството на правораздаването. Специален интерес и внимание изисква констатацията му за липсата на критичен научен анализ на съдебната практика. Много полезна за научната дискусия е и тезата на проф. Шьонфелдер за позитивното и негативното влияние на правния позитивизъм в българската юриспруденция.

Текстът на проф. Шьонфелдер е респектиращ образец за задълбочен и разностранен подход на изследване на съдебната власт, за работа с исторически, научни и публицистични източници, поради което ще бъде полезен включително за саморефлексия и в тази насока.     

Статията се публикува със съгласието на автора и издателя на текста, и ще бъде включена в предстоящия брой на Съдийски вестник.

Статията може да откриете и в прикачения файл.

Мирослава ТОДОРОВА,
Иван ГЕОРГИЕВ

Съдебната власт в България е сред най-независимите в посткомунистическия свят. Вероятно това в известна степен е парадокс. Въпреки това нейно значимо достижение, реалните й постижения не успяват да отговорят на очакванията, а всеобщото мнение е, че се намира в състояние на криза. Голяма част от българите предпочитат в повечето случаи да избягват адвокати и съдилища, а съдилищата се смятат за ненадеждни, неефективни и корумпирани. Изходът на делата се счита за крайно непредсказуем. Възприема се, че корупцията се разпростира дори до най-високите ешелони на съдебната власт. Не липсват и доказателства, че малък брой прокурори и съдии са поддържали и продължават да поддържат отношения с лица от подземния свят.

Настоящата статия застъпва тезата, че в България „законът работи“ [1], има значение, но само понякога. За изследване на тези проблеми, ще бъде използван сравнителният метод. Предпочетеният сравнителен стандарт почива на съпоставка с избрани държави, за които се смята, че споделят сходно наследство. От гледна точка на комунистическото наследство това са държави, в които до края на 80-те години на миналия век е установен нереформиран социалистически режим от съветски тип, като Съветския съюз и Чехословакия, а от гледна точка на наследството от предкомунистическия период – Румъния и Сърбия, но също и Русия. Въздействието на слабостите на съдебната система върху всекидневия живот се усеща в редица сфери – например при събирането на вземания, a произтичащите от тях икономически проблеми ще бъдат разгледани накратко на различни етапи от изложението. За по-подробна информация читателят би могъл да се обърне към Шьонфелдер (2004).

Формулиране на парадокса

Българският съд е постигнал значително по-голяма независимост от тази, с която разполагат съдилищата в повечето посткомунистически държави, с изключение на тези в Централна и Източна Европа и балтийските страни. По отношение на своята власт и увереност българската съдебна система изпреварва своята посестрима в Румъния. При сравнение с Русия или Сърбия, тази разлика е още по-поразителна. Всеки, който се зачете в разделите на българската конституция, уреждащи статута на съдебната власт, и в приетия през 1994 г. Закон за съдебната власт ще бъде впечатлен от многобройните институционални гаранции за нейната независимост. Още по-важно е, че за разлика от редица други държави, приели сходни правила, от средата на 90-те години на миналия век, в България тези правила като цяло се зачитат. През последните години българските съдилища, и по-конкретно двете върховни съдилища, както и няколко по-нискостоящи съдилища, често подлагат на изпитание политици, а в някои случаи ефективно възпират реализацията на политическия дневен ред. Това се наблюдаваше още по време на правителството на Иван Костов (1997-2001 г.), а в рамките на мандата на правителството на Симеон Сакскобургготски, който идва на власт през 2001 г., става толкова очевидно, че, благодарение на публикациите в пресата[2], не би могло да убегне на политическите наблюдатели. До този момент българската история не познава други примери за съдебен активизъм от подобен мащаб. Съдебната система се е превърнала в ефективна противотежест и посредством това – във фактор с огромно влияние. За разлика от България, правителството в Румъния към този момент все още разполага с достатъчно лостове за влияние върху Върховния съд, които гарантират максимално притъпяване на последиците от неприемливите за властта съдебни решения. В Русия, както и в Сърбия съдиите понякога са се противопоставяли на изпълнителната власт, но тяхното реалното въздействие е сравнително по-ограничено.

В резултат на опита от управлението на правителството на Симеон Сакскобургготски някои западни наблюдатели[3] считат, че независимостта, с която се ползва съдебната власт в България, е прекомерна. Въпреки че първите проявления на съдебен активизъм се наблюдават още през 1992 г., до 1995 г. явлението остава ограничено в рамките на Конституционния съд. След това редовите съдии стават по-смели. Съдебният активизъм достига до ниво, познато от Унгария. Констатацията на правния учен Андраш Шайо (1999 г.), че броят на нормативните актове, които унгарският Конституционен съд обявява за противоконституционни в рамките на едно десетилетие, надвишава този на законите, които Върховният съд на САЩ отменя за два века[4], може да бъде отнесена и към българския Конституционен съд. През първите десет години от своето съществуване той отменя 145 закона[5], а решенията му засягат многобройни клонове на правото. С решенията си по редица дела българският Конституционен съд се е доказвал като ефективен защитник на частната собственост. Освен това, тълкуванието, което той дава на понятието „социални права“, е по-ограничително и следователно по-съвместимо с либералните принципи, отколкото в други страни, като например Унгария или Полша[6]. Към момента на създаване на институцията през 1991 г. нито едно от двете не е било лесно да се предвиди. Само двама от назначените по това време конституционни съдии са имали възможност да наблюдават работата на западни институции за ограничен период от време. Повечето, ако не всички, са бивши комунисти[7]. Въпреки че някои от решенията на Конституционния съд могат да бъдат определени като дискусионни, като цяло той успява да се наложи като ефективен арбитър в споровете между правителството и други страни, като например опозицията, президентът и т.н. Тези успехи не са плод на предопределеност и изискват своето обяснение.

Опит за обяснение

Както ще бъде изложено по-долу, затова е необходимо разбиране за дълбоката икономическа криза, която връхлита България през 1989 г., когато страната с бързи крачки върви към неплатежоспособност. Същото се отнася и за Източна Германия и Съветския съюз, но последствията на неплатежоспособността и последвалото рухване на СССР и Съвета за икономическа взаимопомощ (СИВ) за България са по-тежки, отколкото за останалите европейски страни от СИВ. Това се дължи на изключително ограничената, намаляваща способност на българската икономика да произвежда стоки, които да се продават лесно извън СИВ и на необичайно голямата зависимост на страната от търговския стокообмен със Съветския съюз. Андрей Луканов и останалите ръководители на комунистическата партия, които дирижират свалянето от власт на Тодор Живков през есента на 1989 г., си дават сметка за сериозността на проблемите и предвиждат политическите последствия от тях. В тази трудна ситуация те избират двойствен подход, който им носи умерен успех. Тактиката им се заключава в прехвърляне на вината за икономическите неуспехи на други лица. По отношение на икономическата политика те се впускат във високопарна реторика, но не предприемат почти никакви действия поради опасения, че всеки реален опит за решаване на проблемите ще ги направи още по-непопулярни. По-конкретно, правителството на Луканов не прави нищо, за да предотврати фалита на страната, а просто изчаква изчерпването на държавния резерв в чуждестранна валута и обявява фалита на държавата. Същевременно комунистите, които вече са се преименували на социалисти, работят извънредно върху имиджа си на новопокръстени демократи, проявявайки изключителна гъвкавост в това и успявайки да установят контрол над хардлайнерите в своите редици.

Тази стратегия нямаше да бъде толкова успешна, ако демократичното прераждане на значителен брой бивши комунисти не е било искрен акт. За други крила в социалистическата партия обаче това е било просто тактически ход. Според Карасимеонов (2003 г.) социалистическата партия открива демокрацията едва през 1997 г. До този момент наблюдателите са склонни да прогнозират вероятното й разцепление. През периода 1990-1997 г. се наблюдава рязко намаляване и обновяване на членската й маса, като някои от комунистите с крайни възгледи са изключени или напускат и се присъединяват млади хора. Самият Луканов със сигурност разбира необходимостта от промяна на икономическата система[8]. Въпреки това той отказва да направи крачка в тази посока, навярно опасявайки се, че подобна стъпка би довела до неизбежно разцепление в социалистическата партия. Задачата да убеди съпартийците си в необходимостта да се преобразят в демократи е била достатъчно трудна. Поставянето на допълнително условие за възторжено възприемане на пазарната икономика би имало отрицателно въздействие върху партийната дисциплина независимо от дълбоката й вкорененост сред членската маса.

България е сред първите посткомунистически държави[9], които приемат нов демократичен основен закон още през 1991 г. Социалистите използват припрения порив към конституционализъм за постигането на няколко обслужващи интересите им цели. На първо място, новата конституция се превръща в доказателство за (социал–)демократическото прераждане на комунистическата партия. Предоставяйки солидни гаранции за независимостта на съдебната власт, новият основен закон е политически привлекателен, тъй като слабостта и зависимостта на съдиите се считат за една от най-отблъскващите черти на комунистическата система. Този възглед се споделя от повечето юристи в България, а преодоляването на този недостатък е уникална възможност да се заяви принадлежност към демократичните принципи. На второ място, както по това време изтъкват критиците на този ход[10], независимостта на съдебната система издига защитна бариера срещу надвисналата опасност от антикомунистическа разправа. Най-общо, една независима съдебна система е било възможно да наклони везните в полза на статуквото, което представлява благоприятна среда за социалистите.

През 1991 г. ефектът от този ход наистина добре дошъл за тях. През този период призивите за радикална „декомунизация“ се радват на широко и нарастващо одобрение. Бедността се увеличава, хората са възмутени от бързото забогатяване и разточителството на новобогаташите, мнозина от които произхождат от бившата партийна номенклатура. Институционализирането на надеждни гаранции за независимост на съдебната власт им предоставя някаква защита. То изолира съдиите от обществен натиск, намалявайки вероятността съсловието да застане на страната на търсещите възмездие антикомунисти, особено предвид присъствието на шепа автентични дисиденти в правните среди. Според Здравка Калайджиева (1999 г.) у юристите често се наблюдава уклон към прекомерен консерватизъм. Доказателства за това не липсват. Към момента на публикуване на изследването в някои юридически факултети все още се преподава по учебници от времето на комунистическия режим, чието съдържание не е претърпяло сериозна редакция[11]. В някои от тях, например Наумова (2000 г.), дори пейоративната употреба на „буржоазен закон“ е оцеляла. Подобни наблюдения очевидно са аргумент в полза на тезата за забележително упоритата съпротива срещу промяната от страна на огромна част от юристите. В свой труд от 1998 г. (с. 222) Албърт П. Мелоун цитира адвокат, според който „За обществото, съдиите са част от стария режим“. Необходимо е да се спомене, че възможностите за привнасяне на добре образовани емигранти или юристи-дисиденти в системата са много по-ограничени, отколкото например в Чехия. Подражаването на политиката на Вацлав Хавел за назначаване на дисиденти и имигранти с юридическо образование на ключови позиции в съдебната власт би било трудно осъществимо. С изключение на кратко просъществувалото антикомунистическо правителство на Филип Димитров[12], нито едно от българските правителства след 1989 г. няма нагласата за предприемане на подобна стъпка[13].

Някои последствия в краткосрочен план

Новата конституция е дело на екип, в който социалистите имат солидно мнозинство. В съответствие със стратегия си на окопаване, те правят необходимото за утежняване на процедурата за изменение. Изменението на значителна част от конституционните разпоредби не е в правомощията на обикновените народни събрания и изисква свикване на Велико народно събрание и одобрение с квалифицирано мнозинство[14]. Изпълнението на това изискване отнема изключително много време, а процедурата е тромава до степен, която предопределя отказ от ползването й и до момента. За разлика от конституциите на съседните държави, българският основен закон е забележително стабилен – до 2003 г. всички опити за иницииране на изменения претърпяват неуспех. Тази стабилност обаче не трябва да бъде бъркана със съвършенство. Истината е, че Конституцията е изготвена прибързано, в ситуация на нестабилност. В редица отношения това е един мъгляв и вътрешнопротиворечив документ. Основният закон предоставя гаранции за неприкосновеността на частната собственост, но паралелно с това и широкообхватни „социални права“ – разпоредби, които са сходни и дори още по-категорични от тези на конституциите на Полша и Унгария. Предвид произтеклите от тези полусоциалистически елементи проблеми, с които Полша и Унгария вече се сблъскаха, в бъдеще това вероятно ще породи сериозни опасности и в България. Някои от тях вече са налице. Като пример може да бъде посочено плачевното състояние на системата на здравеопазване – то в голяма степен се дължи на провъзгласеното в Конституцията право на „безплатно здравеопазване“, което издига трудно преодолима бариера пред усилията за смислена реформа. През 1991 г. много от депутатите от опозицията отказват да положат подпис под основния закон и организират протест. За съжаление този ход се оказа по-скоро тактически, отколкото принципен[15], и не беше равнозначен на отхвърляне на социалистическите елементи в основния закон. В това отношение е симптоматично, че един от отцепниците през 1991 г., който в по-късен момент е назначен за конституционен съдия, през 2003 г. държи пламенна реч в защита на великото постижение на Конституцията[16].

В краткосрочен и средносрочен план нетните ефекти от скорострелния конституционализъм са положителни. Сред най-значимите достижения е увеличаващото се зачитане на независимостта на съдебната система. През първата половина на 90-те години е налице основателно съмнение в искрената готовност на изпълнителната власт да допусне независимостта на съда. Атаките срещу съдебната власт са многобройни. След падането от власт на правителството на Филип Димитров някои от съдиите, назначени по време на неговия мандат, стават жертва на целенасочени медийни кампании, които на моменти наподобяват лов на вещици и застрашават личната им сигурност[17]. През 1994 г. социалистите правят опит да преуредят изискванията за назначаване на върховни съдии и апелативни съдии, така че да лишат назначените непосредствено след падането на комунистическия режим съдии от правно основание за заемане на такава длъжност за няколко години напред. Този опит обаче е осуетен от Конституционния съд. През 1995 г. правителството на Жан Виденов е толкова вбесено от упоритостта на институцията, че се опитва да я принуди да напусне сградата, в която се помещава. Този опит също се проваля. Правителството действа съмнително мудно и при създаването на двете, предвидени в основния закон, върховни съдилища, което става факт едва след 1995 г. Поради това, че според българското законодателство правилото на прецедентите важи единствено за решенията на Конституционния съд и определени решения на върховните съдилища, късното създаване на върховните съдилища възпрепятства развитието на правото, създавано от съдиите[18]. С нарастването на авторитета на Конституцията през втората половина на 90-те години тези прикрити и отявлени атаки срещу независимостта на съда отшумяват. Вероятно този успех може да бъде отдаден на обстоятелството, че през по-голямата част от 90-те години българският политически живот е доминиран от антагонизма на две сили с почти изравнена електорална подкрепа, които самостоятелно не са в състояние или не се стремят нито да наложат диктатура, нито да спечелят пълна изборна победа над своя опонент. Това предопределя и общата им заинтересованост от установяването на някои основни, задължителни и за двете страни правила[19]. Тази възможност е използвана умело от Конституционния съд, чиито решения през по-голяма част от времето се възприемат като разумни и печелят широко одобрение, а самият съд започва да се възприема като основен източник на институционална стабилност. Вероятно този успех в значителна степен се дължи на обстоятелството, че в опит да се подсили авторитетът на новата институция Велико народно събрание, приелото Конституцията, избира за конституционни съдии някои от най-изявените и уважавани български юристи.

Въпреки ефективното укрепване на независимостта на съдебната власт в институционален план през 90-те години, отделни съдии продължават да са в по-несигурна позиция. Свободата им да правораздават по съвест и съгласно закона все още не е гарантирана в пълна степен. От 1997 г. основната заплаха вече не е външната политическа намеса, независимо от това, че политиците и страните по делата все още често се опитват да упражняват натиск върху съдиите[20]. Съдиите получават телефонни обаждания, страните се опитват да установяват контакти и да водят дискусии ex parte и дори прибягват до отправяне на различни заплахи, включително за физическо насилие. Последното не е трудно осъществимо, поради неефективната охрана на магистратите от службите за сигурност. Основните заплахи за независимостта на съда обаче идват от самата съдебна система, а именно – от прокурорите, и в частност от главния прокурор. В много по-малка, но не пренебрежима степен, съдиите могат да бъдат заплашвани или манипулирани и от председателите на съдилищата, които разпределят делата по своя преценка, без установена система и принципи за разпределението на делата и понякога злоупотребяват с правомощията си, за да повлияят на изхода на делата. Главният прокурор разполага с мощен набор от инструменти за тормоз на съдиите, към които няма симпатии. Днес съдиите не изпитват страх от политиците, а от главния прокурор[21]. Този страх до голяма степен отразява обоснованите съмнения относно справедливостта на процеса, в който би било повдигнато обвинение срещу съдията. Повечето дисциплинарни производства до момента се характеризират с липса на прозрачност и неприлагане на възприети стандарти. Извън тези легитимни опасения притесненията на някои от съдиите могат да произтичат и от липсата на компетентност и свързания с това страх от наказание за неправилното прилагане на закона или, в по-лошия случай, могат да бъдат белег за корупция или в изолирани случаи – на участие на съдии в криминални деяния. Съдиите реагират на заплахите от страна на прокурорите с прекомерна солидарност, която понякога изглежда граничеща с безотговорност. Тези въпроси ще бъдат разгледани по-подробно в следващите редове.

Благото обяснение на Мелоун

Начинът, по който Мелоун (1998 г.) възприема българския конституционализъм, може би изглежда по-възторжен, но в никакъв случай не е несъвместим с този на автора на това изследване. Мелоун твърди, че преходът на България към демокрация трябва да се разглежда като удивителен успех, тъй като на практика в него отсъстват всички предпоставки, които традиционната политология разглежда като задължителни за осъществяването на успешен преход. Още повече че много от елементите, използвани за разпалване на конфликт в съседна Югославия, са налице и в България. Тезата на Мелоун поставя акцент върху готовността на ръководните фигури в социалистическата партия да възприемат принципите на демокрацията през 1990 г. и да се договарят с новосъздадената опозиция. Повечето лидери на опозицията не се възпротивяват на този подход, възприемайки го като път към придобиването на власт без кръвопролития. С други думи, според Мелоун, и двете страни действат в защита на собствения си интерес. Пристъпването към бързи решения чрез инструментите на конституционализма наистина води до установяване на някои основни „правила на играта“ на ранен етап от посткомунистическото развитие, което би могло да се разглежда и като една от причините, поради които България успява да избегне някои от по-разрушителните и насилнически черти на борбата за власт в страни като Русия и други държави от ОНД. България успява да направи това, което Сърбия все още не е постигнала – да установи и наложи основни правила в политиката, към които се придържат всички значими политически сили – за разлика от изключително ограничената практическа приложимост на конституциите на Югославия или Сърбия. Твърде малко политици в Сърбия осъзнават колко е важно зачитането на конституционното право. Именно тази сравнителна перспектива ни позволява да оценим постигнатия от България напредък по достойнство. Това е и причината, поради която сравнителният метод ще бъде използван и в следващия раздел.

Оценката, която Мелоун дава на политическата стратегия на социалистите, описвайки я като „просветена“, изисква допълнителен коментар. Тази просветеност има и обратна страна. Икономическата политика въобще не e била просветена, по-скоро става дума за късогледство и рецепта за сигурен провал. В известен смисъл това е било неизбежна последица от политическите успехи на социалистите. Те са зависели от представянето на икономическата ситуация в по-оптимистична светлина, както и от омаловажаването на макроикономически дисбаланси, възникнали през 80-те години. През 90-те години социалистите, в дух на самокритика, поемат отговорност за някои провали, но като цяло те представляват изключително малка част от греховете им. Освен това поривът към самокритика бързо отшумява и в края на 1991 г. вече е изцяло забравен. Социалистите така и не се изправят лице в лице с истината, тъй като това би било равнозначно на политическо самоубийство. В резултат на това те се оказват неспособни да предприемат непопулярните мерки, необходими за разрешаване на макроикономическия дисбаланс, поради което той продължава до 1997 г., като чувствително се влошава през 1993 г. Дори най-смелата реформа, предприета преди 1997 г. - либерализацията на цените от 1991 г. се оказват половинчати мерки, като дори през 1995 г. са частично отменени. Добре известно е, че много от потенциалите ползи от либерализацията на цените не могат се реализират, ако не са съпроводени от силни мерки за потискане на инфлацията и от отваряне на икономиката за създаване на конкурентен натиск. През 1991 г. нито една от тези мерки не е приложена в достатъчна степен. Либерализацията на цените е единствено акт на неохотно признаване на срива на плановата икономика, в резултат на който огромна част от икономическите сделки преминават в сивата икономика. По време на „Лукановата зима“ през 1990-1991 г. магазините са празни, а хората с часове се редят на опашки за хляб или мляко, въведен е всекидневен режим на тока, а реалните цени на стоките нямат нищо общо с държавно регламентираните. Вместо да признаят необходимостта от болезнени реформи, социалистите обясняват ситуацията с оказван външен натиск. Прехвърлянето на вината за масовото обедняване върху наложена от чужденци и техните (предполагаеми) местни агенти шокова терапия се превръща в лайтмотив на социалистическата пропаганда и изненадващо се оказва печеливша политическа стратегия до 1996 г. Такава шокова терапия обаче така и никога не се случва. Народът плаща изключително висока цена за тези победи, тъй като обеднява значително повече, отколкото ако бяха предприети по-решителни реформи на по-ранен етап. По тази причина, доколко следваният от социалистите подход може да се определи като „просветен“, е спорен въпрос.

Връщане към сравнителната перспектива

С цел преодоляване на евентуални възражения и аргументиране на застъпената теза в тази част на изложението, авторът разширява обхвата на сравнението със Сърбия и Румъния. Българската традиция не предлага по-благоприятна среда за съдебен активизъм, отколкото съседните на страната Сърбия и Румъния: през XIX век и трите държави постигат значителен напредък в изграждането на държава, основана на принципите на върховенство на закона, който напредък през XX век рязко прекъсва. В периода между войните българският съд не е изцяло независим и ролята му е сравнително ограничена. В Сърбия и Румъния, особено след 1930 г., нещата не стоят по фундаментално различен начин. По време на комунистическия режим, и по-конкретно през 60-те години[22], югославските съдилища получават значителна независимост de facto за разлика от България и Румъния, където те функционират в положение на почти пълна подчиненост по съветския модел. Въпреки това те разполагат с известна, макар и минимална свобода. Макар да липсват категорични доказателства, изглежда, че в България случаите на груба намеса в работата на съда и постановяването на решения под влияние на явлението „телефонно правосъдие“ или под натиск от страна на местните власти са по-редки отколкото в Съветския съюз[23]. В това отношение българският комунистически режим е по-сходен с този в Чехия или Източна Германия, които установяват ефективен контрол върху съдилищата, но прибягва до описаните примитивни методи за влияние по-рядко, отколкото това се случва в Съветския съюз.

Понякога се твърди, че българският комунизъм е по-малко репресивен и непопулярен от останалите режими от съветски тип, което е и една от причините да бъде по-податлив на трансформация с мирни средства. Това е очевидно, ако го сравняваме с режима на Чаушеску, но е и с Чехословакия. През 70-те и 80-те години отношението към несъгласните с режима в България е по-брутално от това в Чехословакия. В сравнение с комунистите в Чехия и Словакия тези в България са по-корумпирани, което не допринася за тяхната популярност. В своята книга от 1998 г. Крийд излага тезата, че комунизмът в България е от особен, „домашен“ тип, но е склонен да преувеличава значението на този възглед. Това е вероятно поради акцента върху средата от неградски тип, която, за разлика от градската среда, претърпява значителните промени и подобрения през 70-те и 80-те години[24].

В резюме, трудно биха могли да бъдат проследени различията в политиките за съдебната власт в България, Сърбия и Румъния след 1990 г., като плод на различни правни традиции. Различията не могат да бъдат обяснени и с т.нар. „човешко лице“ на българския комунизъм. Ако подобни „хуманистични“ традиции имаха реално значение, в това отношение сръбските съдилища щяха да бъдат водещи. На практика обаче след 1990 г. последните губят голяма част от своята de facto независимост. Поради това, че почти до края на 90-те години[25] бившите комунисти продължават да бъдат доминиращ фактор на политическата сцена и в трите страни, корените на различията в политиките за съдебната система трябва да бъдат търсени в различните политически възможности и избраните на тази база стратегии. Комунистите в Сърбия разполагат с прекрасна възможност да изиграят националистическата карта и се възползват докрай от пълния й потенциал. За целите на тази стратегия независимостта на съдебната власт е явно дисфункционална и трябва да бъде ограничена[26]. Много социалисти в България и Румъния също щяха да бъдат изкушени от националистическата карта и в действителност правят спорадични опити да я използват, макар и с ограничен успех. Живков и Чаушеску вече са направили това, което допълнително намалява бъдещата използваемост на подобна стратегия[27]. За да разберем по-добре диаметрално противоположния ход на случилото се в Сърбия и България, можем да ползваме и друго полезно наблюдение. Както изтъкват различни сръбски изследователи[28], около 1990 г. в България и в други държави с режими от съветски тип недоволството от социализма – такъв, какъвто е преживян и усетен от огромна част от хората – се споделя и от много социалисти. В Сърбия обаче недоволството от местния вариант на социализма е по-слабо и не така широко споделено. Българската неприязън към социализма от съветски тип поражда желание за дълбока промяна. В резултат на това лидерите на всички основни политически сили, включително социалистите, възприемат ценностите на демокрацията, която считат за основна алтернатива на социализма от съветски тип. В Сърбия ситуацията е коренно различна: дори днес сръбските демократи имат подкрепата на едва половината от електората, а другата половина заявява предпочитания към автокрацията и отдава най-голямо значение на т. нар. „патриотични въпроси“[29].

По-незабележимата, в сравнение с България, роля на съдебната власт в Румъния в периода след 1990 г. може да бъде отдадена на четири причини. На първо място, бившите комунисти, които идват на власт в Румъния след 1989 г., поне донякъде черпят легитимност от вземането или узурпирането на властта след успешния бунт срещу Николае Чаушеску. Дворцовият преврат срещу Живков лишава бившите комунисти в България от подобна легитимност. Преди 1989 г. организаторите на преврата – Младенов и Луканов, вече заемат висши ръководни постове и са лично протежирани от Тодор Живков. Луканов носи голяма част от отговорността за тежкото състояние на българската икономика и очевидно е натрупал огромно лично състояние още преди 1989 г[30]. На второ място, предвид състоянието на икономиката през 1990 г., населението на Румъния има известни основания да очаква слабо подобрение на своя стандарт на живот, докато в България моменталният и драматичен спад е неизбежен. Поради тези две причини българските социалисти са изправени пред много по-сериозна заплаха, която изисква по-решителна промяна както в начина, по който обществото ги възприема, така и в стила на управление. На трето място, през последното десетилетие на миналия век българските антикомунисти като цяло успяват да формират обединен фронт, като по този начин успешно противостоят и балансират основния си политически опонент. В основата на антикомунистическата коалиция е Съюзът на демократичните сили (СДС)[31]. В Румъния усилията за обединение на антикомунистите имат променлив успех, което a fortiori важи и за Сърбия. Четвъртата причина е от различно естество и е свързана с приложените модели. Когато Румъния обръща поглед към Запада, тя почти неизменно следва примери от Франция, което намира отражение както в правните й политики след 1990 г., така и в правното й наследство от предкомунистическия период. Френският модел предлага по-ограничена роля за Конституционния съд и по-голяма сдържаност на съдебната власт, отколкото системата, установена в Германия след 1949 г. По отношение на конституционните съдилища германският следвоенен модел оказва силно влияние в България и останалите страни от Централна и Източна Европа, но в по-малко степен в Румъния. В държавите, възприели германския модел, конституционните съдилища често успешно влизат в ролята пътеводители за съдебната система.

Изложеното по-горе изисква и по-общ, заключителен коментар. Изследването на правната политика в сравнителна перспектива налага заключението, че много посткомунистически страни са постигнали впечатляващ напредък в гарантирането на независимостта на съдебната система. Освен България тази група страни включва също Румъния и Русия. В рамките на 15 години последните две държави постигат много повече, отколкото редица страни в Латинска Америка за два века. Макар това да е очевидно за всеки изследовател на правните политики, редица наблюдатели не оценяват този факт. Това е една от причините за голяма част от необоснованата критика, която се отправя към реформите, осъществени през посткомунистическия период[32].

Забавяне на съдебната и законодателната реформа

Конституционните гаранции за утвърждаване на независимостта на съдебната система включват статут на пожизнена несменяемост и имунитет на съдиите, както и самоуправление, което се осъществява от Висш съдебен съвет, притежаващ значителни правомощия. Съдиите се назначават от Висшия съдебен съвет, който е и компетентен орган по дисциплинарните въпроси. В допълнение, в Конституцията е заложена нова структура на системата от съдилища, което дава тласък за разгръщането на съдебната реформа. Една от донякъде необичайните особеностите на тази структура е, че прокурорите и т. нар. следователи са част от съдебната система, в резултат на което статутът им е подобен на този на съдиите, като имат и собствена квота във Висшия съдебен съвет. В България съдиите, прокурорите и следователите, които водят разследванията за извършени престъпления, се обозначават със събирателното понятие „магистрати“. Това е терминът, който ще бъде използван по-надолу в изложението.

Без забавяне е въведена само една от новаторските идеи за реформа. Както вече споменахме, първите конституционни съдии са назначени през 1991 г. Конституционният съд печели всеобщо уважение сред наблюдателите още през 1992 г. Живко Миланов (1993 г.) обобщава това по следния начин[33]: „В рамките на една година Конституционният съд се утвърди като важен фактор за установяване на демокрацията в страната ни. Неговите решения… ни позволяват да преодолеем сериозни бариери пред развитието на гражданското общество и защитата на правата и свободите на гражданите…“. Безупречната репутация на институцията помръква едва в края на 90-те години, след назначението за конституционни съдии на двама политици с противоречива репутация. Извън създаването на Конституционния съд съдебната реформа напредва с бавни темпове. Изпълнението на приложимите конституционни предписания отнема шест години. Още по-незадоволителен е темпът на подобряване на организацията, условията на труд и възнагражденията, като стимул за преодоляване на предизвикателствата, пред които е изправена съдебната власт. В това се състои и рязкото разминаване между готовността на политиците да овластят съдебната власт и неполагането на усилия за реформа, които биха позволили на системата ефективно да прилага предоставените й правомощия.

Бавният темп и нерешителността са характерни белези както на реформата на съдебната власт, така и на правната реформа. Като цяло реформата на процесуалното законодателство изостава на фона на реформата на материалното право – несъответствие, което често намалява въздействието на материалното право. Ползвайки като пример събирането на вземания, Шьонфелдер (2004 г.) показва, че до 1997 г. дисфункционалното влияние на неотменени антипазарни закони от комунистическия период в съчетание с някои особености на институционалната рамка са толкова преобладаващи, че реформите, които реално за предприети, например в гражданското и търговското право, не са в състояние да доведат до значително подобрение. Би могло да се твърди, че дуалистичността на правната реформа в голяма степен се дължи на скептицизма към икономическата свобода, който преобладава сред социалистите, но и сред други групи, включително такива, които определят себе си като антикомунистически. В следствие на това правната и институционалната рамка са пробити до такава степен от несъответствия, че беззаконието се превръща в предпоставка за оцеляване. При тези обстоятелства една значителна инвестиция в съдебната система е малко вероятно да се отплати, особено в краткосрочен план, тъй като не би могла да превърне една неработеща система в работеща. Затова забавянето на съдебната реформа по това време не поражда особени проблеми. То се превръща в проблем едва през 1996 г., когато много от неправилно функциониращите елементи отпадат от институционалната рамка.

Вездесъщата фигура на прокурора и други чудатости

Според Калайджиева (1999 г.) системата, очертана от Конституцията и детайлизирана в Закона за съдебната власт от 1994 г., е „причудливо съчетание от припряност и институционална инерция. Логичните аргументи са рядкост, като така и не е избистрена ясна концепция”. Евгени Дайнов (1999 г., стр. 511 и сл.) споделя възмущението си от провала на повечето български интелектуалци да допринесат за провеждането на полезен дебат. Учените-юристи имат по-голям потенциал в това отношение, но са разединени дори по основни въпроси и предложенията им често са вътрешно противоречиви[34]. Породените от това парадокси не следва да се отдават на недобри намерения на съставителите на конституцията. През 1991 г. те навярно не разполагат нито с необходимото време, нито с експертен потенциал за конструиране на по-интелигентна система. Макар за разлика от други страни в Централна и Източна Европа някои институции от съветски тип да продължават да съществуват, в някои отношения осъществените в България реформи са сравнително радикални. Резултатът от тях са многобройни изненади: някои – приятни, а други – не.

Будещата най-голямо недоумение черта, заета от съветския модел, която продължава да определя облика на съвременната система, е изключително влиятелната фигура на прокурора. Докато повечето страни в Централна и Източна Европа бързо обръщат гръб на това наследство и стесняват правомощията на прокуратурата, България възприема обратния подход – явление, което се наблюдава в Русия и в страните от ОНД. Българските прокурори продължават да имат изключително широки правомощия и обществеността все още ги счита за ключови фигури в процеса на правораздаване, което е валидно в особена степен за главния прокурор. Това ясно се забелязва дори в медиите, които през целия посткомунистически период почти ежедневно отразяват всички негови действия и изявления. На съдиите се отделя много по-малко внимание. Както Татарчев, назначен за главен прокурор през 1992 г., така и приемникът му Филчев, очевидно се радват на прословутото си постоянно присъствие в медиите, което подхранват с пространни интервюта, споделяйки без задръжки последните си идеи и подозрения с журналисти и въвличайки се във всякакви полемики.

В системите от съветски тип прокурорът играе ролята на куче-пазач, което упражнява надзор над всички сфери на обществения живот. В България този модел изглежда по-приемлив, отколкото в останалите страни от Централна Европа, защото корените му могат да бъдат открити още в предкомунистическия период. Когато България реформира своята система на правораздаване през 80-те и 90-те години на XIX век, тя пренася на местна почва приетото от Александър II законодателство в тази област. Прокурорите в Русия от векове разполагат с по-широки правомощия от тези на колегите си в повечето страни в Западна Европа[35]. По време на перестройката по-силната позиция на прокурорите е подложена на критика в Съветския съюз, без това да се отрази осезаемо на посткомунистическото законодателство, а в България този дебат остава встрани от общественото внимание. Към момента българските прокурори не само предявяват и поддържат обвинения за извършвани престъпления, но могат да бъдат и често са страна по широк кръг от административни, конституционни и дори граждански дела. Ако български гражданин счита, че правата и интересите му са засегнати от държавна институция, предпочитаният инструмент за защита е подаването на жалба в прокуратурата. В подобни случаи държавното обвинение обикновено издава постановление, с което дава указания на съответната държавна институция да промени взетото решение. Ако това не бъде направено, прокурорът може да заведе дело, а ако пожелае, може да участва във всички видове граждански производства, включително да предявява искове при преценка, че съществуват основания за това и делото е от „обществен интерес“. Реформата на гражданския процес от 1997 г. не ги лишава от правото да участват в производства по граждански дела, а налага единствено някои ограничения. Главният прокурор и неговите заместници участват и в изготвянето на т.нар. „тълкувателни решения“ (вж. по-долу). Глвният прокурор има право да сезира Конституционния съд относно разпоредби, които счита за противоконституционни. Държавното обвинение многократно се е възползвало от това свое право по начин, който често граничи с евтин популизъм. Властта на главния прокурор, който често бива обвиняван в склонност към авторитаризъм, се крепи и на строго йерархичната структура на прокуратурата. Необходимо е да се отбележи и това, че прокурорите, съответно главният прокурор, упражняват строг контрол над разследванията на полицията и разполагат с власт да преустановят следствените действия със свое разпореждане.

Тези разпоредби имат поне три нежелани последици за съдебната система. На първо място, те запазват етатистките тенденции, дългогодишен белег на съдопроизводството в България. По принцип реформата на гражданския процес от 1997 г. премахва акцента върху „служебното начало“. А що се отнася до „служебното начало“ в кодекса – на практика то се родее с т. нар. „инквизиционен процес“. Участието на прокурор в граждански производства може да доведе до връщането на този „инквизиционен процес“ през задната врата в зависимост от това колко активно прокурорите се възползват от тази възможност. В практиката те рядко проявяват сдържаност в тази насока. Инквизиционният процес по същество придава тежест на ролята на служителите на държавата за сметка на частните страни, напр. адвокати. В икономически смисъл това означава, че натовареността на служителите на държавата – съдии и прокурори, е много по-голяма, отколкото би била при изцяло състезателен процес, в рамките на който отговорност за установяване на обективната истина носят адвокатите на страните. По-голямата натовареност изисква допълнителен персонал. Това увеличава натиска върху съдебната система, чийто капацитет в посткомунистическия период е силно ограничен и категорично недостатъчен. Опитите за бързото му повишаване също могат да доведат до сериозни проблеми. Интересно е да се отбележи, че проблемите, произтичащи от прекомерната натовареност на прокурорите, са признати още в предкомунистическия период. По тази причина през 1922 г. обхватът на за задълженията им е стеснен с цел облекчаване на служебната им натовареност[36]. Предстои да разберем колко време ще отнеме на България да възстанови мъдростта си от предкомунистическия период.

Вторият проблем е, че инквизиционният процес изпраща погрешни послания към обществеността. Той символизира, че законът и правоприлагането са изключително правомощие на държавата, с други думи – насърчава етатисткия манталитет. Частните усилия за правоприлагане са желателни само като една допълваща функция. Лице, което счита, че правата му са засегнати, трябва да се обърне за помощ към държавата, вместо сам да се погрижи за себе си. Неговата роля като цяло е по-скоро пасивна. На практика българската правна система продължава да излъчва това послание по различни начини. За съжаление, това кара държавата да поема отговорност, която не може да носи. Именно защото е в светлината на прожекторите, главният прокурор неминуемо изглежда провален. За да компенсира това, той лесно може да бъде изкушен да се впусне в популистка реторика. В посткомунистическите общества престъпността се увеличава (почти) повсеместно[37] и, макар в България проблемът да не е толкова остър, колкото в страни като Русия или Украйна, буди сериозно безпокойство. Трудно постижимо е да се осигурят достатъчно ресурси на полицията и прокуратурата за борба с престъпността. Разширяването на правомощията дори извън същинската борба с престъпността със сигурност носи разочарование и цинизъм. То може да доведе до делегитимиране на съдебната власт и дори на самата идея за върховенство на закона. В посткомунистическите общества в още по-голяма степен, отколкото при нормални обстоятелства, за правоприлагането са рашаващи възможността и стремежа на гражданите сами да търсят защита на своите права.

Третият проблем на тази уредба е, че създава остри конфликти, в рамките на самата съдебна система. През 2002 г., когато към няколко върховни съдии са отправени заплахи за заливане с хлороводородна киселина, не закъсняват слуховете, че източникът на заплахите са прокурори с познанства и връзки в престъпния свят. Съдиите са зле предразположени към прокурорите и прокурорите към съдиите. Според резултатите от едно проучване на нагласите сред представители на двете групи[38] прокурорите считат, че съдиите лесно се поддават на корупционен натиск, за разлика от прокурите, а съдиите, от своя страна, са на мнение, че това се отнася за прокурорите, но не и за тяхното съсловие. Без съмнение между тях често възникват конфликти и напрежение, които са непродуктивни и по-скоро възпрепятстват развитието на системата. Съдиите често отхвърлят доказателствата, които прокуратурата представя, като неубедителни и недостатъчни, което затормозява представителите на държавното обвинение, които на свой ред обвиняват съдиите във възпрепятстване на борбата с престъпността и създаване на трудности. Съдиите имат основания да се страхуват, че прокурорите могат да впрегнат инструментите на съдебното самоуправление за отмъщение. Като предпазна мярка съдийското съсловие е изключително солидарно и в определени случаи предпочита да запази мълчание, дори когато е свидетел на дисциплинарни нарушения. Страхът от отмъщение на прокурорите не е преувеличен. Дисциплинарните производства обикновено се образуват по предложение на главния прокурор и се разглеждат от Висшия съдебен съвет, в който политическите назначения и прокурорите имат мнозинство[39]. Във ВСС всяка група „магистрати“ има своя квота, сборът от които съставлява половината от всички членове на Съвета. Останалите членове се назначават от парламента. Изискванията към представителите на втората група са да бъдат юристи с безупречна репутация, въпреки че те често преследват постигането на определени политически цели. В резултат на това тази група членове на ВСС биха могли да формират обединен фронт с прокурорите и следователите и да предприемат репресивни действия срещу съдиите. Ако преценят, че този ход ще излъска обществения им имидж на борци срещу престъпността, политиците го използват като безотказно средство за повишаване на своя рейтинг. До момента подобни случаи на репресия срещу съдии са по-скоро изключение, но според Индекс на съдебната реформа (2002 г.) – когато това се е случвало и са били предприети дисциплинарни действия, справедливостта на дисциплинарните производства често е будила основателни съмнения. Авторитарната структура на прокуратурата и на разследващите органи допълнително повишават опасността при гласуване във Висшия съдебен съвет. Прокурорите обикновено се съобразяват с желанията на главния прокурор и гласуват единодушно – поведение, което се наблюдава и при следователите[40]. За разлика от тях съдиите са по-разнородна група и тази хетерогенност в известна степен размива влиянието им в Съвета.

Тези слабости са забелязани от политиците още през 1995 г., когато правителството на социалистите на Виденов предлага изменение на Kонституцията – инициатива, която СДС блокира. През 1997 г. правителството на СДС подема подобна инициатива, която на свой ред е блокирана от социалистите. През 2002 г. правителството на Симеон Сакскобургготски прави пореден опит да реформира съдебната система чрез изменение на съответните конституционни разпоредби. При този опит съпротивата идва от страна както на социалистите, така и на СДС. Очевидно надделяват тактически съображения, което предполага, че голяма част от политиците не разбират важността на тези проблеми. В противен случай те биха си дали сметка, че реформата на съдебната система не е поредната възможност за тактическо маневриране. Липсата на разбиране става очевидна през 2002 г., когато народен представител от групата на социалистите предлага отмяна на реформата от 1997 г. и премахване на ограниченията върху правомощията на прокурорите да участват в съдебни дела винаги когато преценят, че съществува заплаха за „обществения интерес“. Интересното в случая е, че това предложение е подкрепено от значителен брой депутати от всички парламентарно представени партии[41]. Това поведение показва, че политиците продължават да считат, че правосъдието е проблем, който един квазиомнипотентен пазител на добродетелта може да реши по-ефективно, отколкото децентрализираните усилия. След многократно отлагане и на фона на очевидни заблуди през 2003 г. парламентът най-сетне одобрява блед вариант на съдебната реформа. Без силен натиск от Брюксел това нямаше да се случи. Въпреки някои положителни страни на реформата тя не намира решение на ключовия според автора проблем, а именно – надмощието на прокуратурата. Дори напротив – в определен смисъл допълнително го утежнява.

По-горе споменатите конфликти в рамките на съдебната система допълнително се утежняват от други особености на независимостта на съдебната система в български вариант. Вече беше отбелязано, че прокурорите и съдиите се назначават пожизнено и имат имунитет. Съдийският имунитет може да бъде свален от ВСС и до 2004 г. тази стъпка може да бъде предприета единствено по инициатива на главния прокурор. Поради пропуск на законодателя, който не предвижда специална законова разпоредба, единственият орган, който може да инициира процедура по отнемане на имунитета на главния прокурор, е самият главен прокурор, т.е. заемащият длъжността се ползва от т.нар. „суперимунитет“. Освен това той на практика не подлежи на дисциплинарна санкция. През 2002 г. Висшият съдебен съвет отправя остра критика към Филчев заради груба му злоупотреба с правомощия и го призовава да си подаде оставката. Този призив е подкрепен от две-трети от членовете на Съвета, но остава без каквито и да било последствия, включително правни, тъй като законът не предвижда процедура за отстраняване от длъжност[42]. Реформите от 2003-2004 г. решават този проблем.

Имунитетът на съдиите може да изглежда странна тема за западните наблюдатели, но в страна като България, в която преднамерената наказателна репресия въз основа на изфабрикувани доказателства е нерядко явление, това далеч не е така. През 1991 г. страхът от подкопаване на независимостта на съдебната система посредством репресия срещу критично настроени съдии е напълно основателен. Поради същата причина през 1992 г. имунитет получават например съдиите в Русия. В Индекс на съдебната реформа (2002 г., с. 38) е изложен аргументът, че премахването на имунитета е преждевременно, тъй като на прокурорите все още не може да се има доверие. Имунитетът обаче не трябва е равнозначен на безнаказаност. За съжаление в практиката има случаи, които опровергават това. Обществото, не без известни основания, подозира „магистратите“ в корупция, а понякога и във връзки с престъпни мрежи. Според публично известната информация това в по-голяма степен се отнася за прокурорите, които поддържат отношения с представители на подземния свят, отколкото за съдиите[43]. В медиите наскоро бяха публикувани разкрития, свързани с два примера за подобни отношения от близкото минало. През 2003 г. в престрелка с конкуренти в Плевен е застрелян бос на престъпна групировка. Това се случва само няколко минути, след като става от масата, на която е вечерял с председателя на местния съд[44]. През 2001 г. гръцката прокуратура изказва сериозни съмнения за това, че известен член на българския Висш съдебен съвет участва в пране на пари, а лицето впоследствие признава, че е нарушило законодателството, регламентиращо сделките в чуждестранна валута. Въпреки това до момента няма нито един случай на отнет имунитет на член на ВСС, а загубилите имунитета си прокурори се броят на пръсти. Освен това, след като през 1992 г. съдиите получават пожизнени назначения, предприемането на дисциплинарни мерки срещу тях също е рядкост. Тези наблюдения подхранват отрицателния обществен имидж на съдиите, които понякога се описват като арогантни и самодоволни.

Струва си да се отбележи, че „рехавата“ дисциплина има както положителни, така и отрицателни страни. Положителната е, че повишава независимостта на съдиите. В една посткомунистическа система със строга дисциплина от типа на руската съдиите биха имали основания да се страхуват от отмъщение след постановяването на непопулярни решения. Липсата на достатъчно дисциплинарна практика, която ясно очертава границите на деянията, които съставляват основание за откриване на дисциплинарно производство, предлага възможности за злоупотреба, поради което съдиите са склонни да проявяват изключителна предпазливост. Положителният ефект на по-свободната дисциплина в българските съдилища е най-забележим в наказателното производство – политиката на произнасяне на осъдителни присъди на всяка цена, която следват руските съдилища[45], в България е немислима. Напротив, оправдателните присъди са чести, а правата на подсъдимите се зачитат и преценяват внимателно. Положително е и това, че като цяло българският съд не е склонен да се поддава и не е подвластен на всеобщ конформизъм. Съдиите се повишават до най-високите нива в системата независимо от репутацията си на свободомислещи[46].

Самоуправлението на съдебната власт, което се осъществява от ВСС, също е подложено на многобройни критики. Институцията разполага с малобройна администрация, но не функционира като постоянно заседаващ орган, а съдиите, членовете на ВСС, продължават да правораздават, без допълнителните им задължения да се вземат предвид при определянето на натовареността им. При създаването на ВСС през 1995 г. дори добре запознати със системата наблюдатели отправят предупреждение срещу назначаването на твърде многобройна администрация[47]. Макар тази погрешна преценка да може да бъде отдадена на липсата на достатъчно опит, бавният темп на приспособяване през следващите години е по-трудно да бъде оправдан. Принципно Висшият съдебен съвет отговаря за назначаването и кариерното развитие на съдиите. Реалното значение на тази отговорност е най-видно при решенията за назначаване на апелативни и върховни съдии. Извън това работата на органа почти изцяло се състои в парафиране на предложенията на председателите на различните съдилища. От председателите зависят и реалните решения, тъй като ВСС не разполага с необходимия капацитет за проверка за обосноваността на техните предложенията. Това е причината, поради която председателите на съдилища притежават значителна реална власт. Според някои те понякога злоупотребяват, пример за което е затрудняването на работата на съдиите, които не харесват. Независимо от това според Индекс на съдебната реформа (2002 г., с. 36) това се случва рядко. Друга последица на тази ситуация е, че системата за подбор и повишаване на съдиите често става по непрозрачни и неясни критерии.

Предразположеност към водене на съдебни дела и разширяване на капацитета

След 1989 г. българите са по-склонни да водят съдебни дела. За съжаление до момента Министерството на правосъдието се въздържа от публикуване на съдебна статистика. През 2002 г. някои данни са оповестени в рамките на специален Проект, но информацията е толкова фрагментарна, че може да послужи единствено за груб ориентир. Съгласно оповестените данни през 2001 г. в съдилищата са постъпили между 20 000 и 25 000 искови молби[48], свързани с търговски спорове. Тези данни подкрепят тезата, че броят на водените съдебни дела се увеличава. Според Индекс на съдебната реформа (2002 г.) индивидуалната натовареност на съдиите нараства с бързи, макар и не толкова драматични темпове в сравнение с тези в други страни в Централна и Източна Европа. За сравнение, в Словакия – държава с население от 5.4 милиона, т.е. 30 % по-малко от това на България, годишният оборот на търговски дела надхвърля 60 000 след 1998 г.[49]. Статистическите данни сочат, че броят на търговските спорове на глава от населението в България е малко по-висок, отколкото в Русия[50]. Независимо от това броят на съдебните дела е достатъчен да обоснове, че законът придобива реална тежест. Очевидно сравнително голям брой граждани се позовават на закона, за да структурират своите отношения. С други думи, „законът работи“. Този извод се подкрепя и от по-преки доказателства. Според резултатите на проучване сред представители на бизнеса[51] 21 % от тях (и 26 % от тези, които реално са ползвали услугите на съда) считат, че съдът е бил изключително полезен в разрешаването на търговски спорове, а други 55 %, съответно 66 % са на мнение, че това е вярно в известна степен. Само 24 %, съответно 8 %, са на коренно противоположно мнение. Подобни доказателства обаче не трябва да се надценяват, тъй като други проучвания[52] очертават различна картина.

По отношение на Русия Варезе (2001 г., с. 48 и сл.) се опитва да обори сходни доказателства с аргумента, че воденето на съдебни дела няма значение поради трудностите свързани с изпълнението. Той излага тезата, че страните по съдебни спорове обикновено предприемат този ход под въздействието на заблуди, както и че техните искове са отражение на трудното им приспособяване към новата реалност. Независимо от това дали този аргумент е валиден за Русия, по отношение на България той е неприложим. Както Шьонфелдер (2004 г.) разяснява по-подробно, през 90-те години на миналия век изпълнението на съдебни решения в България функционира значително по-добре, отколкото в Русия.

В България, както и в останалите държави в Централна и Източна Европа, се забелязват многобройни признаци на претовареност на съдебната система. Според някои доклади разрешаването на граждански спорове отнема между 3 и 8 години (Проект, 2002 г. с. 35). Официални статистически данни относно средната продължителност на делата не са налични. Резултатите от проучване, проведено през 2002 г. сред 608 български компании, сочат, че средната продължителност на търговските дела, които впоследствие не се обжалват, е 74 седмици[53]. Тези данни подкрепят хипотезата, изложена в Съдебната (2003 г.), според която проблемът с продължителността на делата се дължи не на бавната работа на съдилищата, а на огромния брой обжалвани съдебни решения. Предвид твърде честите оплаквания от бавния темп на работа на съдилищата трябва да се отбележи, че свръхнатовареността и дългите опашки в известен смисъл са окуражаващ знак. Очевидно готовността на страните да се примирят с прекалената продължителност на делата може да се тълкува като очакване за справедливост. За сравнение в Русия делата обикновено приключват с невероятна скорост - в рамките на по-малко от три месеца. Поради това, че бързото правораздаване означава по-ниски общи разходи за водене на съдебни дела, в Русия те са значително по-ниски, отколкото в България. Обстоятелството, че въпреки това българите са по-склонни да водят съдебни дела, би следвало да се тълкува като по-голямо доверие в съдебната система. Независимо от тази положителна оценка буди съжаление несправянето на България с проблемите на свръхнатовареността, дори в по-голяма степен отколкото останалите страни в Централна и Източна Европа. Наличните данни сочат, че в Чехия например темпът на правораздаване е поне два пъти по-висок от този в България[54], въпреки че през последните няколко години се наблюдава известно увеличаване на темпа, което се дължи основно на поуките от собствения опит.

Усилията за повишаване на капацитета се концентрират в повишаването на щатните бройки на съдиите и прокурорите. Броят на съдиите се повишава от 1000 през 1998 г. на 1289 през 1998 г. и 1886 през 2001 г.[55]. През по-голямата част от 90-те години кандидатите за съдии се избират лично от председателите на съдилища и свободните щатни бройки рядко се обявяват. Дори когато това се прави, кандидатите обикновено са малко – особено в малките градове. Междувременно настъпват промени в повечето съдебни райони, макар и не във всички. Днес назначенията са много по-оспорвани, като в някои случаи за едно място се борят 600 кандидати. Според някои източници (Индекс на съдебната реформа, 2002 г., с. 13) средното ниво на компетентност на кандидатите също се повишава. Тази ожесточена конкуренция се дължи на огромния брой дипломиращи се юристи. В момента в България – страна с население от 7,8 млн. души – има 11 юридически факултета, почти всички основани през 1990 г. Сред тях дълголетна и изтъкната традиция има единствено Юридическият факултет на Софийския университет, а сред останалите по отношение на репутацията[56] се откроява университетът в Пловдив. Бързото нарастване на броя на образователните институции, предлагащи обучение по право, води до влошаване на качеството на преподавателския състав. Библиотечните ресурси, особено тези извън София, са крайно недостатъчни, за да гарантират високо качество на юридическото образование. Този факт често се коментира със съжаление[57], но това динамично разширяване на възможностите за следване на право като цяло представлява положително явление. Освен засилването на конкуренцията между кандидатите за съдии, то се отразява положително и на конкуренцията на пазара на адвокатски услуги. През 2001 г. в България практикуват едва 6000 адвокати.

Докато щатните бройки за съдии се увеличават, изцяло остават пренебрегнати други потенциални източници за повишаване на капацитета, сред които назначаване на съдебни помощници или висококвалифицирани съдебни администратори или ръководители, които са в състояние да разтоварят съдиите от част от работата им. Освен това компютъризацията и оборудването на съдилищата с друга необходима техника върви с изключително бавни темпове, ускорение се констатира едва през 2001 г. Този едностранен подход към повишаването на капацитета води до редица проблеми и по всяка вероятност има отношение и към влошаването на дисциплинарните проблеми. Необходимо е да се отбележи, че повишаването на броя на съдиите се отразява обратно пропорционално на техния престиж, който се явява основен фактор за удовлетворение от работата им и стимул за съвестно изпълнение на служебните им задължения. Като цяло дисциплинарните проблеми в съдийското съсловие са по-трудно разрешими, ако от съдиите се очаква сами да се справят с целия обем работа. Тяхната независимост и гаранциите за обективността им изискват те да бъдат ефективно защитени от икономически стимули и от безпринципни дисциплинарни санкции. Това обаче води до разпуснатост. С други думи, колкото по-голям е делът от работата, която съдиите се очаква реално да вършат, толкова по-склонни са те да я вършат разхайтено.

Принципно дисциплинарните мерки са в полето на компетентност на Висшия съдебен съвет. Законът за съдебната власт обаче не урежда ясно и изчерпателно потенциалните основания за образуване на дисциплинарни производства. Израстването в кариерата на съдиите до най-високото 14-то стъпало в професията може да се постави в зависимост от качеството на тяхната работа. Въпреки това до момента не е разработена ясна система за оценка на работата. Въпросът е принципно сложен. На практика израстването в кариерата на редовия съдия до голяма степен зависи от председателите на съда, в който работи. Широко разпространено е мнението, че поради липсата на твърдо установени правила и система за контрол средство за израстване в кариерата на съдиите стават личните контакти, изграждането на мрежи от клиентелистки тип и поддържането на връзки с представители на политическите среди. Според Индекс на съдебната реформа (2002 г.) това възприятие в известна степен е преувеличено, тъй като в действителност повишението в длъжност обикновено се базира на покриване на условия като възраст и определен трудов стаж. Тази практика има своите положителни страни, тъй като е допълнителна гаранция за независимостта на съдиите. Независимо от това във върховните съдилища не винаги се назначават най-компетентните съдии. Тази опасност допълнително се повишава и от обстоятелството, че моделът за кариерно израстване на съдиите е обратен на възприетия в държавите с обичайно право, където за съдии често биват назначавани едни от най-добрите адвокати, за които това е последно призвание, с което приключва тяхната кариера. В България съдиите с амбиции за израстване в кариерата често започват професионалния си път именно като съдии и след като придобият известен опит напускат, за да работят като адвокати. В резултат на това онези, които остават в съдебната система, не винаги могат да се считат за положителен подбор.

Тези проблеми са предмет на чести дискусии през годините. Очевидната неспособност на съдебното самоуправление да отговори адекватно на тези критики поражда съмнения в самата система на самоуправление. Ако съдебната власт беше под прекия контрол на Министерството на правосъдието, нямаше да бъде считана за толкова изолирана от обществен натиск и навярно щеше да откликне на проблемите с по-голяма готовност. Тези разсъждения обаче не отчитат няколко основни обстоятелства. На практика Министерството на правосъдието винаги е разполагало с правомощия да предлага и прилага мерки, които да коригират многобройните и недобре управлявани проблеми в съдебната власт. В голяма част от случаите тези правомощия остават само на хартия. Пример за това е обстоятелството, че в България и до днес има повече от 100 първоинстанционни съдилища, компетентни да разглеждат изключително широк кръг от дела. Тяхната материална компетентност не се ограничава до разглеждането на искови молби с материален интерес до определен праг, а е изключително широка. Тази разпокъсаност е причина за изключително неравномерната и небалансирана натовареност на отделните съдилища. В много от малките съдилища съдиите не разполагат с възможности за специализация, което в известна степен е неизбежно. В резултат на това сложни дела, напр. за обявяване в несъстоятелност, често се гледат от местни съдии, които нямат опит в областта на търговското право. Поради това, че Министерството на правосъдието винаги е било в състояние да реагира на подобни проблеми, липсата на действия в тази посока няма нищо общо със съображения, свързани с независимостта на съдебната власт. Напротив, това поведение се вписва успешно в общия модел. До момента правителството рядко е предприемало сериозни опити за преодоляване на проблемите, свързани с лошото управление, които са бедствие за всички сфери на държавната служба. Анализът на причините за тази пасивност е извън обхвата на настоящото изследване.

Нека сега поставим акцент върху друга обществена критика. Правоприлагането се характеризира с висока степен на селективност навсякъде по света и това е продиктувано от очевидна икономическа целесъобразност. В България обаче тази сфера е не само високо селективна, а дори свръхселективна и критериите за подбор понякога изглеждат произволни. Нерядко обществеността не може да си отговори на въпроса защо „магистратите“ разглеждат и решават някои дела в рамките на седмици, а други дела се точат тревожно бавно. Това може да се дължи на т. нар. „такса експресно обслужване“.

Корупцията в българските съдилища

Корупцията се счита за широко разпространена и за много граждани това е основният проблем на съдебната власт. Според проучване, направено сред малки и средни предприемачи[58], едва 12 % от анкетираните лица изразяват доверие в системата на съдилищата, а 81 % изразяват недоверие. Приблизително 41 % от респондентите споделят, че съдът е изложен на натиск за даване на подкуп. Ако този процент е близък до истината, съдилищата биха се наредили по средата на скалата на най-малко и най-силно корумпираните държавни институции (примери за институции от първата са митниците, а от втората - армията). Същото проучване дава основания да се счита, че в рамките на съдебната система подкупи се дават основно за ускоряване на хода на делата, но в редица случаи те имат отражение и върху техния изход. Друго изследване очертава по-различна картина. Според Капитал (18 май 2002 г., с. 5) повечето представители на бизнеса, които са имали реален досег до съда, считат съдиите за безпристрастни и компетентни.

Според преобладаващото мнение на лицата, запознати отвътре със системата, при повечето, но разбира се не при всички дела, корупция няма[59]. В Индекс на съдебната реформа (2002 г., с. 43) се излага тезата, че в действителност корупцията е по-рядко срещано явление, отколкото повечето граждани смятат. Изтъква се, че голяма част от делата не се разглеждат от един съдия, а от тричленни състави, както и че броят на делата, които се обжалват е прекалено висок, което затруднява и намалява ефективността на корупцията. Този аргумент обаче не издържа, ако се приеме, че горещата точка на корупция в системата са върховните съдилища – възглед, който се споделя от голям брой практикуващи юристи[60]. Върховните съдии се считат за особено податливи на корупционен натиск, особено ако подкупът е достатъчно голям. Те заседават в тричленни състави, чиито членове обикновено приемат позицията на съдията-докладчик по делото. Особените мнения са рядкост, освен в Конституционния съд, който гледа несравнимо по-малко на брой дела, а съдиите в него имат репутацията на трудно податливи на корупционен натиск, ако не изцяло неподкупни. Предвид огромната натовареност на върховните съдии уповаването на становището на съдията-докладчик е почти неизбежно, но наред с това улеснява корупцията. Според критиците върховните съдии се придържат към джентълменско споразумение всеки да си гледа работата и да си затваря устата. Застъпниците на тази теза сочат, че понякога решенията на Върховния съд се постановяват без реални мотиви. Разбира се, те винаги отговарят на формалното изискване за мотивиране, но по същество мотивите са или нелогични, или неотносими към предмета на спора. Поради това, че интелигентността на върховните съдии едва ли би могла да бъде поставена под съмнение, малко вероятно е тези недостатъци да убягват от вниманието им.

Освен корупцията в особено големи размери, която се счита, че е концентрирана предимно във върховните съдилища и в по-малка степен в тези от по-долните инстанции, проблем съществува и с дребната корупция. Това е нещото, с което се сблъскват представителите на бизнеса ежедневно. Вписванията в регистрите често „се ускоряват“ с плащането на подкуп. Сред услугите, предоставяни от съдилищата, търговският регистър и принудителното изпълнение изглежда са особено податливи на корупция, тъй като и в двата случая решения по делата взема един съдия и, по-важно, че скоростта на придвижване на молбите зависи от отношението на нископлатените деловодители. Грубото и невъзпитано поведение на съдебния персонал уронва репутацията на съда. Изпращането на съобщения до съда по пощата е рисковано, тъй като кореспонденцията често се губи. Жалбоподателите и страните по делата са принудени да посещават съда в работно време, за да предоставят необходимите документи. В работно време се оформят дълги опашки и клиентите на съда лесно могат да останат с впечатлението, че даването на подкуп на деловодителите ще ускори обработката на документите им. Делата и документите понякога необяснимо изчезват, след което могат отново да се появят[61].

Интересно е да се отбележи, че българските съдилища изглежда са по-корумпирани от руските. Това може би звучи парадоксално, тъй като държавните институции в Русия като цяло са по-корумпирани от тези в България. Сравнително ниското влияние на корупцията върху руските съдилища[62] всъщност е добра новина за българския съд. Тя се дължи на факта, че на тях все още не се гледа като на институция, която притежава реална власт да взема решения – най-малкото, когато предмет на споровете са „големи пари“ или политически чувствителни въпроси. Ако реалните решения се вземат на друго място, корумпирането на съдиите е безпредметно. За разлика от Русия, в България изходът на делата е в ръцете на съдиите и от тази гледна точка корупцията изглежда логично оправдана.

Опитите за оценка на корупцията се натъкват на трудности дори на концептуално ниво, където явлението е буквално не се различава от „връзките“. Българското общество продължава да бъде оплетено в клиентелистки мрежи, т.нар. „връзки“, в които гражданите правят сериозни вложения – много по-големи, отколкото в останалите компоненти от техния човешки капитал. Според Беновска-Събкова (2001 г., с. 226) на изграждането на връзки се гледа като на незаменима и сравнително безобидна дейност. Страната е приела законодателство за предотвратяване на конфликтите на интереси, но в тази среда вероятността от спазването му е малка. Ако определено съдебно решение е очевидно абсурдно, това може да се дължи по-скоро на връзки, отколкото на корупция. Една от последиците на широкоразпространено връзкарство е липсата на доверие в арбитража. Търговците, които не вярват на съдилищата, изключително рядко прибягват до арбитраж. Дори арбитрите с най-висока репутация се възприемат като потенциално предубедени. Арбитражът ще се превърне в привлекателна алтернатива на държавните съдилища, ако за арбитри бъдат назначени чужди граждани, но към момента законът не позволява това. Някои опитаха това, но тези споразумения бяха обявени за нищожни от съдилищата.

Борбата с корупцията в българските съдилища е трудна и по много други причини, една от които е заплащането на съдийския труд. Бекер и Щиглер (1974 г.) припомнят старата икономическа истина, че податливостта на държавните служители на корупция зависи от нивото и времевата структура на техните възнаграждения. Поради това, че в известен смисъл паричните стимули могат да бъдат заменени с непарични, те са друга детерминанта на податливостта на корупция. Непаричните стимули са свързани с престижа на професията, допълнителните привилегии, условията на работа на съдиите и вида труд, който полагат. Накратко, това е праволинейно приложение на теорията за ефективност на възнаграждението.

Законът за съдебната власт съдържа правило за определяне на възнагражденията на съдиите със статут на несменяемост в първоинстанционните съдилища, чийто размер е два пъти по-висок от средния доход на всички служители в бюджетната сфера. Възнагражденията на съдиите от по-горните инстанции са по-високи. В бюджетната сфера работят многобройни по-ниско квалифицирани служители, като охранители, секретарки и т.н. В резултат на това през 2002 г. брутната месечна заплата на първоинстанционните съдии се равнява на 570 лв. (290 евро), а тази на върховните съдии е в диапазона от 1000 до 1300 лв. На пръв поглед може би изглежда, че в сравнение с останалите граждани съдиите не са зле платени. Известно е обаче, че работещите в частния сектор често нерегламентирано получават „пари на ръка“ в допълнение към трудовото си възнаграждение. В това отношение държавните служители са поставени в неравностойно положение. Освен това българите често работят на две и три места, обикновено в сенчестата икономика, или се занимават с отглеждане на земеделска продукция[63] и тези допълнителни източници на доход са от ключово значение за стандарта им на живот. Това е причината, поради която те обикновено не полагат особени усилия в основната си работа, тъй като енергията им е необходима и за заниманията, от които печелят допълнително. При съдиите това е недопустимо и от тях се очаква съвестна работа на работното им място. Отговорът на въпроса дали диференциацията в заплащането е достатъчна, за да компенсира висококвалифицирания труд на съдиите, които работят при строги ограничения, очевидно зависи от това какво е отношението им към свободното време, с което разполагат. Съдиите имат повече свободно време от хората, принудени да се издържат, работейки на три места. За тези от тях, за които свободното време е важно, назначението е привлекателно и начална заплата от 570 лв. би била достатъчна, за да не се чувстват изкушени от подкупи, освен ако размерът им е много над средния поради високата заинтересованост на ответниците и ищците от изхода на делото (съгласно възприетото в икономическата теория разбиране свободното време включва дейности като отглеждане на деца и домакинска работа).

Ситуацията, в която държавните служители получават заплащане, което е по-малко от ефективното вънзаграждение*, не е само български феномен. Напротив, явлението е широкоразпространено в целия посткомунистически свят и е част от по-широк проблем. По отношение на съдебната власт проблемите като цяло са по-сериозни в по-бедните страни. Началните разходи в добре функционираща съдебна система в богатите и бедните държави са сходни и, разбира се, пропорционално по-високи в страните от втората група. Предложенията за преодоляване на проблемите в съдебната система единствено чрез повишаване на възнагражденията на съдиите обикновено не отчитат сериозността на съществуващите дилеми. Както подчертава Познър (1998 г., с. 7), „непропорционалното увеличение на възнаграждението на определена категория държавни служители [напр. на съдиите за разлика от други] би могло да доведе до напрежение в цялата система и до значителни разходи за нейното повторно балансиране. Освен това, ако представителите на властта са слаби и корумпирани, самоцелното повишаване на заплатите може просто да увеличи стойността на професията, като я направи привлекателна единствено заради размера на възнаграждението и по този начин да доведе до реален спад в качеството на правораздаване.“ С други думи, проблемът може да бъде разрешен единствено в контекста на повишаване на качеството на цялата държавна администрация, което ще бъде съпроводено с драстични съкращения, за да бъдат поносими свързаните с това разходи. Това е дългосрочна задача и повечето, ако не всички, посткомунистически държави са се провалили в нея.

Българската съдебна система е очевидно недобре финансирана: бюджетните трансфери възлизат на едва 0,5 % от БВП; а субсидиите, които се заделят за самата съдебна система, са в още по-малък размер. Най-важни за икономическия анализ са субсидиите и за да ги изчислим, трябва да извадим от тях приходите от съдебни такси. Субсидиите за други сфери (напр. за железопътния транспорт и за отглеждането на тютюн) са значително по-щедри от тези, които се заделят за съдебната система. Очевидно е, че тя не е сред приоритетите на българските правителства.

Макар тези бюджетни приоритети да могат основателно да бъдат подложени на съмнение, промените изискват труден избор. България продължава да страда от патологичните последствия на раздута държавна администрация, която не може да си позволи добро заплащане на труда на своите служител и в резултат на това среща многобройни проблеми. В известна степен огромният щат е неизбежен и е един от най-разрушителните аспекти на комунистическото наследство, на който продължава да разчита значителна част от населението поради унищожените традиционни модели на социална сигурност и липсата на възможности и стимули, които биха позволили на гражданите сами да се погрижат за себе си. Посткомунистическите правителства не могат да избегнат отговорност за този товар. Друг аспект на комунистическото наследство са армиите от посредствени държавни чиновници, чиято предишна роля или специализация вече е безпредметна. Агонията в резултат на тези наследени проблеми продължава поради отказа да бъде намален държавният апарат.

Отговор на изключително ниските заплати на съдиите в парично изражение могат да бъдат непаричните стимули. Това налага много по-категорично смяна на комунистическия модел на принизяване на ролята на съдиите в сравнение с усилията, които са направени до момента. Израз на принизяването на професията е и нейната феминизация – за разлика от прокуратурата, в която мнозинството служители са мъже. Интересно е да се отбележи, че това разделение на труда по признак пол не е преодоляно. Професията на прокурора все още се счита за изключително престижна, въпреки че това мнение не се споделя от гражданите, които са били страна по съдебни дела или имат лични впечатления от работата на съда. Тази група изразява по-високо доверие в съдиите, отколкото в прокурорите, които като цяло имат лоша репутация[64].

Смяната на този модел изисква подобряване на условията на труд на съдиите и повишаване на престижа на професията. Създаването на възможности за делегиране на рутинна и по-същество „неблагодарна“ и безинтересна работа на помощници също може да подпомогне постигането на двете цели. Друг наболял въпрос е липсата на работни помещения. Ако до шест съдии делят една стая, малко вероятно е те да се почустват част от една престижна професия[65]. От скоро, и по-конкретно от началото на 2002 г., се наблюдава подобрение на материалната база. Третият не по-малко важен проблем е професионалната удовлетвореност на съдиите. Все още често срещано явление е неуважителното отношение към съдиите от страна на страните, които многократно отлагат заседанията поради неявяване или отказ да изпълнят призовки. Това се дължи на обстоятелството, че законът не предоставя на съдиите адекватни инструменти за санкциониране на подобно поведение, което е и една от причините за продължителността на делата в съдебната фаза. Преодоляването на този проблем не би следвало да представлява особено предизвикателство, макар направеното до момента да е твърде малко. Първият проблем е значително по-сложен.

Делегирането на работа би било работещо решение, единствено ако помощният персонал на съда притежава необходимите умения и мотивация за работа. За съжаление в това отношение не е направено нищо – структурата на тази категория персонал е почти същата като през 1989 г. В резултат на това деловодителите и останалите служители на съдебната администрация не са достатъчни нито в качествено, нито в количествено отношение. Още повече че спазването на адекватна дисциплина е направено почти невъзможно от прекомерната закрила на трудовото законодателство. Деловодителите знаят, че налагането на санкции по трудовото законодателство е изключително трудно и това рефлектира върху поведението им[66]. На практика често съдиите са принудени да вършат всичко сами (което също улеснява корупцията). До момента този източник за значително повишаване на ефективността на работа остава неусвоен. Въпреки че в интерес на тяхната независимост съдиите трябва да бъдат максимално изолирани от икономически стимули, такива могат да бъдат предложени на помощния персонал при условие за спазване на строга дисциплина. Съществува още един потенциален източник на престиж и отговорност, който все още не е достъпен за българските съдии. С няколко изключения, доминиращата правна философия продължава да отрича техния принос към правотворчеството. В действителност съдиите следва да имат принос към допълването и развитието на закона и в определена степен това се случва и в България. Официално обаче този потенциален източник на престиж продължава да се отрича. Както ще бъде обяснено по-долу, това е елемент на осакатяващото наследство на правния позитивизъм. Използваното в тази статия понятие “правен позитивизъм” произхожда от Хайек, който го дефинира като възглед, според който законът е инструмент на правителството, който се моделира според волята му в зависимост от преследваните от него цели. Ролята на съдията е принизена до изпълнението на такива правителствени заповеди, също като степента, до която самият законодател е обвързан от традициите, обичаите, морала или идеала на правосъдието. Накратко, „Законът определя какво е справедливо, законодателят е създател на справедливостта“[67].

Българското право между правния позитивизъм и …

Достатъчно е да разгърнете български учебник по гражданско право, за да се убедите, че философията, която все още се преподава на българските студенти, е силно повлияна от правния позитивизъм. Поради това, че социалистическата законност, която се превръща в официалната правна доктрина на комунизма през ерата на Сталин, може да бъде разглеждана като плод на правния позитивизъм, нейното остатъчно влияние е доказателство, че връзките с миналото не са категорично прекъснати. Сякаш за да ни убедят в своите тежнения, през 1995 г. българските учени превеждат едно от ключовите съчинения в областта на правния позитивизъм – „Чиста теория на правото“ на Келзен[68]. Това нямаше да бъде толкова показателно, ако българският превод включваше и трудове, които критикуват правния позитивизъм, но до момента това не се е случило. Неотдавна бяха направени опити за критикуване на теорията, например книгата на Радев (2002 г.), но успехът на това начинание е под въпрос.

Съвременното гражданско право тясно ограничава обхвата на съдебното правотворчество. С изключение на Конституционния съд, единствено двете върховни съдилища имат известна роля в тази насока и то само когато решенията се вземат от определена група върховни съдии в рамките на пленарни заседания[69]. Те приемат тълкувателни решения, които са задължителни за всички съдилища. Решенията обикновено са абстрактни и несвързани с реални съдебни спорове. Прецедентът все още се счита за неприложим към постановяването на съдебни решения.

Любопитно е, че докато официалната доктрина продължава да отрича значението на прецедента в името на разделението на властите, изпълнителната власт продължава да бъде един от значимите законотворци, които създават актове със статут на „източник на право“ и не само в сферата на публичните, но и на гражданскоправните отношения. Единствената област, която вече не е под „патронажа“ на изпълнителната власт, е наказателното право.

Някои може би са склонни да отдадат позитивистичните тежнения на учените-юристи в Централна и Източна Европа на присъединяването през 19-ти век на страните от региона към гражданскоправното семейство и възприемането на неговия начин на мислене. По отношение на българската правна традиция обаче този възглед е неправилен. Както отбелязва Апостолов (1946/1999 г., с. 135) – един от най-изявените учени-юристи в предкомунистическа България, сред съдиите не се наблюдава залитане към грешките на правния позитивизъм. Законодателството оставя такива огромни празноти, че за юристите необходимостта от запълването им със съдържание чрез препратки към „обичаите и справедливостта“, е очевидна. За съжаление това, което е било очевидно тогава, 50 години по-късно вече не е. Със сигурност комунистическото законодателство в България, както и на други места, е осеяно с дори още по-големи празноти отколкото това в предкомунистическия период. Липсата на работещи правила в комунистическото общество за разрешаване на конфликти от реалния живот е един от белезите му, будещи най-голямо учудване, но юристите са обучавани, че запълването й не е в сферата на тяхната компетентност. Вследствие на това колебливостта, когато буквата на закона не е достатъчна при вземане на решения, е общ белег на посткомунистическите съдилища. В някои страни обаче, сред които и България, проявленията на това наследство са по-осакатяващи, отколкото в други. В това отношение можем да се позовем на следния симптоматичен пример: през 1996 г. парламентът приема правила, които облекчават търговците чрез възможност за обезпечаване на вземанията чрез алтернативни способи и съответна процесуална уредба за събиране на вземания без намесата публични или частни изпълнители. Приетите нормативни актове са кратки и не са изцяло съгласувани с останалата нормативна уредба, включително с останалата уредба на обезпеченията. Четири години по-късно Стефанов (2000 г.) отбелязва, че съдилищата все още не са направили сериозен опит да разрешат проблемите, породени от тази несъгласуваност, както и че не е оптимист, че това ще бъде направено в обозримото бъдеще.

Едно по-разширено сравнение с Русия и в държавите от Централна и Източна Европа ни помага да вникнем в проблема в дълбочина. По времето на комунизма ролята на съдиите в тълкуването на законодателството е крайно, макар и не напълно, незначителна. Разработването на указания[70] е възложено на правния отдел на Централния комитет на партията. Тези указания разясняват на съдиите на кои разпоредбите следва да бъде придавана тежест, и обратно – кои следва да се игнорират и омаловажат и как определени противоречия трябва да бъдат решавани. Фактът, че законодателството е пълно с противоречия всъщност не е дисфункционално, а напротив – инструментално за този тип „юриспруденция“. При всяка смяна на политическите приоритети съдиите получават „окръжно“ с нови указания за придаване на тежест и съответно омаловажаване или игнориране на конкретни разпоредби, които в миналото са считани за важни. Съдебните решения и правните становища рядко се публикуват, а указанията и окръжните от Централния комитет обикновено са тайни. Ролята на академичната юриспруденция в този „тълкувателен“ процес е минимална, а обучението по право се свежда до наизустяването на нормативни актове. Когато през 1989 г. Централният комитет преустановява изготвянето на указания, съдиите се озовават в непозната и плашеща ситуация, в която тълкуването на закона ляга на техните плещи. Всички държави в Централна и Източна Европа преобладаващата реакция, макар и с известно забавяне, е подражанието на процедурите, използвани в съседните западноевропейски страни. Правната политика в Русия поема по различен път.

В Русия значителна част от отговорностите на бившия Централен комитет на партията се възлагат на апелативните и върховните съдилища[71], които изготвят „обяснителни решения“. Пренебрегването или отклонението от тези указания може да бъде причина за тежки санкции, включително уволнение. Ако не се стигне до налагане на най-тежкото наказание, кариерното израстване на несъгласните съдии обикновено влиза в застой. Становищата рядко се публикуват, академичните трудове в областта на правото продължават да се считат за маловажни, а влиянието на учените-юристи е ограничено до степента, в която апелативните и върховните съдии са склонни да се допитват до тях и да им възлагат обучението на съдии от по-ниските инстанции. В Русия ключов критерий за оценка на работата на съдиите е делът на решенията, отменени от апелативната инстанция. В резултат на това съдилищата тълкуват закона сравнително последователно, което предоставя известни гаранции за правна сигурност, макар и на цената на независимостта на отделните съдии. Процесът на тълкуване на законодателството като цяло протича далеч от погледа на обществеността – в закрити съдебни заседания, чрез разпращане на непубликувани „окръжни“ и телефонни разговори с апелативни съдии.

На пръв поглед практиката в България може да изглежда подобна на „руския“ подход, но при по-внимателен анализ изпъкват някои съществени разлики. В България всички решения на Конституционния съд, включително особените мнения, се публикуват. Това важи и за голяма част от решенията на върховните съдилища (макар понякога публикациите да са в съкратен вид). Решенията на останалите съдилища обаче обикновено не се публикуват. Въпреки че няма изрична забрана съдиите да предоставят информация на представителите на академичната общност относно своите решения и мотиви, на практика те често отклоняват подобни молби. Така в много отношения съдебната практика продължава да бъде нещо като таен закон, което повишава правната несигурност. „Руският“ вариант на тълкувателната практика под формата на „обяснителни“ решения на върховните съдилища съществува и в България, но ползването й е много по-ограничено. В България тези решения се наричат „тълкувателни“. Освен това в България процедурата за приемане на тълкувателни решения е различна от руския й еквивалент, където решенията се „спускат отгоре“ – още един признак на традиционните центристки тежнения. Формално погледнато, процедурата в България също следва модела „отгоре-надолу“, но в действителност функционира в обратен порядък. Колегиите на върховните съдилища задвижват съответната процедура единствено при получаване на молба за тълкувателно решение от група съдии от по-нискостоящите съдилища. Тълкувателните решения се публикуват в „Държавен вестник“. За разлика от Русия, в България съдиите, които не се съобразят с тълкувателно решение, не са заплашени от дисциплинарни санкции и не се страхуват от отмяна на решенията им. Следователно те се ползват с много по-голяма независими от колегите си в Русия.

През 90-те години на миналия век редовите съдии срещаха сериозни трудности при следенето на решенията на върховните съдилища. В последните години ситуацията се подобрява, тъй като съдиите разполагат със софтуерни продукти, които съдържат многобройни препратки към тълкувателни и други решения на върховните съдилища. Програмният продукт обаче е скъп и редица по-малки местни съдилища не разполагат със средства за закупуването му. За щастие производителите на софтуера предоставят на тези съдилища безплатни копия на софтуера в името на добрите отношения. Този технологичен напредък даде тласък на тенденцията за публикуване на само на тълкувателните, но и на редица други решения на върховните съдилища, които de facto придобиват силата на прецедент. От формална гледна точка прецедентната доктрина (stare decisis) не се прилага, но копирането на решения на върховните съдилища е много по-лесно и отнема значително по-малко време, отколкото защитата на определена теза с нови аргументи. Освен това предвид обстоятелството, че тълкувателните решения на Върховния съд обикновено са разумни, копирането им изглежда се възприема като логически оправдано, повишава правната сигурност и е средство за избягване на противоречия и проблеми. По този начин в България, както в други страни, възприели континенталната правна система, икономическите сили, желанието на твърде натоварените съдии да облекчат работата си и да не срещат допълнителни проблеми създават стимули за следване на прецеденти. В съвременните континентално правни системи на държавите в Западна Европа ролята на прецедента е много по-сходна с тази в страните, възприели системата на англо-саксонското право, отколкото някои, макар не всички учени-юристи в Централна и Източна Европа са склонни да приемат[72]. В Германия например в повечето правни трактати и учебни помагала се набляга на ключовата роля на съдебното правотворчество[73]. Сравнението на ролята на прецедента в българското правораздаване със съвременните практики в държава с континентално правна система като Германия очертава две поразителни разлики. Първата е ниското ниво на постановяване на прецедентите както в качествено, така и количествено отношение. В резултат на това при постановяването на решения по-нискостоящите съдилища не могат да избегнат позоваването на прецеденти. Познър (2003 г., с. 553) оприличава прецедентната практика на акционерен капитал. По силата на тази аналогия може да се каже, че българският съд изпитва остра нужда от капиталова инжекция. Така че българската съдебна система е недокапитализирана с ключова капиталова вноска. Недостатъчната съдебна практика може да бъде отдадена и на липсата на съществен принос от страна на апелативните съдилища. Споменатият по-горе софтуер не предоставя достъп до техните решения и намирането им представлява трудност. До момента тълкувателната дейност остава почти изцяло ограничена в рамките на върховните съдилища. Извън редките „тълкувателни решения“, прецедентна практика възниква единствено след като споровете стигнат до Върховния съд. Преди това да се случи, страните по спора трябва да са изчерпали всички други налични способи за решаването му, което е дълъг процес[74]. Възникването на прецедент след приемането на нов или изменението на съществуващ закон може да отнеме години. Поради честите изменения на законодателството огромен брой спорове се решават без оглед на евентуално съществуващи прецеденти. Широките законови формулировки и посредствеността на голяма част от законодателството допълнително утежняват проблемите, като прави тълкуването на закона трудна задача. Заемайки разграничението на Познър[75] между правилата и стандартите, можем да кажем, че писаните закони често по-скоро задават стандарти и общи критерии отколкото правила, което поражда и необходимостта от съдийско правотворчество. Отчитайки особеностите на българската правна традиция, пренебрегването на прецедентната практика е равносилно на игнориране на този проблем, чието практическо проявление е липсата на правна прецизност.

На второ място, академичните трудове, анализиращи „тълкувателните“ и други решения на върховните и апелативни съдилища продължават да бъдат рядкост. Изследвайки извадка от решения, Груев (2002 г.) открива редица несъответствия. Подобно на него Стефанов (2004 г.) извършва силно критичен анализ на решения на апелативните съдилища. Сред причините за установените несъответствия в посочените изследвания е недостатъчният интелектуален принос на членовете на академичната общност и други представители на професията. В допълнение към това върховните съдилища са затрупани от всякакви обжалвания и нямат основания да откажат допускането до касационен контрол (certiorari) освен поради неспазване на определени технически изисквания или при явна неоснователност на жалбата. На практика съдебното следствие понякога продължава и във Върховния съд. Това означава, че той е натоварен със съществена част от работата на апелативните съдилища. „Малкият двигател на правото и правата“, както Комесар (2001 г., с. 35) кръщава процеса на правораздаване, е малък, защото функционирането му е засегнато от тежко „задръстване“, което се дължи на неизбежно ограничения капацитет на върховните съдилища. Описаният по-горе способ за развитие на прецедентна практика допълнително изостря този проблем. Това натоварва твърде малък брой съдии с нелеката задача за попълване на празнотите в правото и унифициране на съдебната практика.

Юристите вече са предприели някои действия за подобряване на ситуацията. Българските арбитражни съдилища често изготвят становища и ги публикуват в правни списания. Тази малко необичайна политика навярно се дължи на две причини. От една страна, тя може да се разглежда като опит за „реклама“, която може да подпомогне арбитрите да убедят обществеността в своята безпристрастност и компетентност. На второ място, струва си да се отбележи, че някои от арбитрите са уважавани представители на академичните среди, които желаят становищата им да служат като ръководство за останалите съдии. Друга стъпка за намаляване на правната несигурност е предприета от преподавателите по право, които събират данни от съдебната практика и ги издават. Тези издания често съдържат становища, с които те са се сдобили по време на второто си поприще на практикуващи адвокати. Въпреки това много области на правораздаването остават загадка. Съдиите често отказват да предоставят информация за своите правни становища. Това може да се дължи както на липса на компетентност така и на неувереност – възможно е съдиите да се притесняват от това възгледите им да бъдат подложени на критика от научните или други среди. Повечето от тях изглежда не обичат да бъдат критикувани и считат коментарите по постановените от тях решения за атака срещу независимостта на съда. Трябва да се спомене и това, че потайността е в интерес на корумпираните съдии, защото при неяснота на критериите, които съдът прилага за разрешаването на сходни дела, открояването на „съмнителните“ решения е допълнително затруднено.

Към настоящия момент преобладаващата академична юриспруденция все още омаловажава дискусията по тези въпроси. Повечето налични учебници просто перифразират и обобщават нормите, избягвайки тълкувателните въпроси, освен ако противоречията не са отдавна решени, както например в облигационното право. Подобни въпроси до известна степен се дискутират в научните издания, но в повечето случаи без препратки към реални съдебни дела. Критичният преглед на съдебни становища е много по-рядко явление, отколкото в държавите с континентална правна система в Западна Европа. Забелязва се и недостатъчен брой коментари на закони, а в някои области на правото такива изобщо отсъстват. По отношение на Търговския закон Герджиков – виден представител на академичните среди, избързва и публикува пространен коментар още през 1991 г.[76] От тогава до днес той е претърпял няколко допълнения и редакции. През 1991 г. той не може да се позове на каквато и да е съдебна практика, тъй като законът е приет съвсем скоро. Дори в по-късните редакции обаче подобни препратки се срещат сравнително рядко. Симптоматично е, че до момента никой не се е опитал да оспори монопола на Герджиков за коментара на Търговския закон. Въпреки това не трябва безрезервно да се приема, че всеки съдия, който решава търговски спор, ще се съобрази с написаното от Герджиков. Установяването на реалното му влияние върху съдебните решения е доста трудна задача.

Пренебрежимо малкият брой критични правни анализи частично се дължи на изключително ниското заплащане на преподавателите по право, които съвместяват академичните си занимания с работа като адвокати и преподавателска дейност в новосъздадените юридически факултети и следователно не разполагат с достатъчно възможности да пишат книги. Това има своята положителна страна: ако преподавателите не съвместяваха работа на няколко места, България нямаше да бъде в състояние да осигури преподаватели за широката мрежа от висши учебни заведения в страната, нито щяхме да станем свидетели на подем в юридическото образование. Освен този чисто икономически фактор, преобладаващият конформистки стил на юриспруденцията навярно също отразява определени черти на българското общество. В лични разговори преподавателите по право не се колебаят да отправят остри критики, но очевидно считат излагането им в писмена форма за несъвместимо с чувството им за лоялност и колегиалност. Както вече беше отбелязано, учените в областта на обществените науки подчертават ролята на широките мрежи от клиентелистки тип и поддържат становището, че критиката често се бърка с враждебност[77]. Ако това наистина е така, публикуването на критични коментари може да застраши направените инвестиции в изграждането на връзки и да се възприема като неразумно именно по тази причина.

В заключение може да се каже, че силите, които генерират известна правна сигурност в руската система, не са изцяло валидни за България, но това важи и за прилагането на алтернативите, установени в западните страни. Цялостният резултат е висока степен на правна несигурност и бавен напредък в посока към ограничаването й. Изходът на съдебните дела често е невъзможно да бъде предвиден. Едно от оплакванията на адвокатите е, че доста често съдебните решения са неправилни, неразбираеми и дори абсурдни. Вследствие на това за тях е трудно да дават отговорни съвети на своите клиенти.

… Правен реализъм

Бавното развитие на правната доктрина и бавното съдопроизводство понякога дават повод за действия, които олицетворяват основните постулати на „правните реалисти“, които твърдят, че магистратите са просто политици в тоги. Очевидно е, че знаменосец на правния реализъм е главният прокурор, докато върховните и редовите съдии са по-склонни към въздържание. Въпреки това в редица случаи те също биват обвинявани в непремерен съдебен активизъм[78]. Като пример, през 2000 г. прокурорите предприеха светкавични действия за обявяването на финансиран със средства на ЕС договор с международен консултант за нищожен на основание липсващ превод на текста му на български език[79], изтъквайки довода, че това нарушава разпоредбата на Конституцията, съгласно която официалният език в страната е българският. Същевременно по стотици разследвания, свързани с присвояването на средства в особено големи размери, и извършването на насилствени престъпления не са повдигнати обвинения. Лесно обяснимо е, че подобна приоритизация не се възприема положително в някои среди.

Подозрението, че съдиите и прокурорите са политици в тоги, се засилва и от отражението на политическите партии върху назначенията на съдии във върховните и апелативните съдилища. Както беше споменато по-горе, назначенията са от компетенциите на Висшия съдебен съвет, а половината от неговите членове се назначават от парламента. До момента тези назначения играят ролята на основен лост за влияние. И двете правителства на СДС – съответно това на Димитров и Костов, са в отлична позиция да се възползват от този лост. Докато всяко от тях е на власт, се осъществява избор на нов главен прокурор поради изтичането на мандата на предшественика му. По този начин СДС получава прекрасна възможност да се окопае в съдебната система. По тази причина до неотдавна съдилищата се считаха за крепост на СДС. На моменти обществеността приветства предприетите ходове, защото се надява, че назначеният с благословията на СДС нов главен прокурор ще следва строга наказателна политика срещу новозабогателите, които са свързани основно със социалистите и се счита, че са придобили богатството си по престъпен начин. Тези очаквания не се оправдават, а предприетите мерки не водят до търсения резултат. Вместо това усилията на прокуратурата се насочват към тормоза върху чуждестранни инвеститори и атакуване на приватизационни сделки. През 2001 г. главният прокурор Филчев публикува списък на т. нар. „съмнителни приватизационни сделки“ и обявява, че възнамерява да ги разследва. В списъка са включени компании, които заедно произвеждат приблизително 40 % от националния БВП. Много от дружествата, на които собствениците са обвинени, всъщност са уважавани международни компании с огромни инвестиции в своите български дъщерни дружества. Както често се случва по време на мандата му, Филчев успява да предизвика някои неприятни слухове, но реалните разследвания не водят до резултати[80].

Принципно съдебната власт е деполитизирана през 1991 г. - при встъпването си в длъжност магистратите са длъжни да се откажат от членството си в политически партии. В очите на обществеността обаче това не винаги намалява лоялността им към тяхната (бивша) партия. Ярък пример за подобно възприятие е председателят на Върховния касационен съд. Пресата често приписва решенията по дела на предполагаемите партийни пристрастия на „магистратите“. Носят се и слухове за това, че някои от тях все още тайно поддържат партийното си членство. Макар подобни съмнения да не са изцяло непознати в западните страни, анализаторите на западните правни системи често са в състояние убедително да опровергаят тези твърдения като крайно преувеличени, дори когато назначенията на съдии са резултат на подчертано политизирани процедури, каквито са повечето примери на назначения на съдии във Върховния съд на САЩ. На запад политическите пристрастия на съдиите оказват по-малко влияние върху решенията им, отколкото би могло да се предположи въз основа на коментарите на някои наблюдатели[81]. В България нещата изглежда стоят по различен начин. Вероятно това се дължи на недостатъчно развитата правна доктрина, която намалява способността й да направлява и сдържа разрешаването на съдебни спорове в определени граници. Следователно „правният реализъм“ представлява реална заплаха и притежава потенциал да делегитимира съдебната система.

Заключение

В рамките на този анализ бяха установени някои от дълбоко вкоренените причини за неспособността на българската съдебна система да наложи правен ред въз основа на абстрактни правила за справедливо поведение, въпреки независимостта си. Напредъкът към постигането на тази цел до момента е бавен, а правната несигурност продължава да бъде значителна, дори преобладаваща. Анализът подсказва, че напредъкът ще е трудно постижим. Може би едно от най-положителните явления е подемът в юридическото образование, тъй като чрез него концепцията за право достига до по-широки обществени слоеве в сравнение с всички останали периоди в българската история. Това би могло да доведе до недостигани до този момент нива на правната култура и съзнание.

Два от трите най-популярни възгледа за пътя към по-нататъшен напредък са частично заблуждаващи, а третият е напълно погрешен. Първият подчертава недостатъчното финансиране на съдебната система. Неговите застъпници със сигурност са прави в изброяването на редица несъвършенства, които могат да бъдат коригирани чрез по-щедро финансиране на системата. Например програмите за обучение на съдиите и служителите на съдебната администрация са рядкост и това наистина се дължи на липса на финансиране. Безспорно е, че средствата, които се отделят за съдебната власт, са крайно недостатъчни и преосмислянето на приоритетите би било изключително полезно. Независимо от това финансовите ограничения няма да отпаднат дори след подобно преосмисляне, което още веднъж извежда на преден план необходимостта от оползотворяване на всички възможности за повишаване на ефективността, които могат да се приложат независимо от бюджетните ограничения. Авторът поддържа тезата, че те са значителни, но реализацията им изисква промени, чието осъществяване ще бъде трудно.

Публичният дискурс относно съдебната система се концентрира върху корупцията и възгледът, че борбата с нея е основният път за постигане на напредък, е широкоразпространен. Периодично се изказва тезата, че тази цел оправдава дори подкопаването на независимостта на съдебната система. Въпреки това не изглежда особено трудно да бъдат очертани постижими мерки за борба с корупцията в големи размери без да бъде накърнявана независимостта на съдебната система. Ако натовареността на върховните съдилища бъде намалена (това е възможно!), изискването съдебните решения да са постановени от всички членове на съдебния състав може да престане да бъде чиста формалност. В този случай дори малък брой безупречни върховни съдии ще са достатъчни, за да възпират колегите си. Фактът, че този проблем все още не е разрешен, може да се дължи на обстоятелството, че поне от 1993 г. всяко управлявало страната правителство зависи от политици, които имат основание да се страхуват от промяна на статуквото. Струва си да се отбележи, че корупцията уронва авторитета на съдилищата, което е добре дошло за много политици.

Третият възглед има поддръжници дори след българските либерали, включително често цитирани в това изследване журналисти, работещи за авторитетния вестник Капитал, които предлагат ограничаване на съдебния активизъм и ненамеса на съда във въпроси от сферата на компетентност на законодателната или изпълнителната власт. Поддръжниците на този възглед често твърдят, че съществува необходимост от възстановяване на разделението на властите, очевидно без да съзнават, че разграничителните линии между вземането на решения в рамките на съдебната, законодателната и изпълнителната власт са неизменно размити. Категорично разделение на властите е невъзможно. Единственият реален ефект от подобни предложения е редуциране на обхвата на властта на съда и съответно увеличаване тази на публичната администрация и парламента. Трябва да се има предвид обаче, че българската държавна администрация има лоша репутация не само поради високото си ниво на политизация – след всяка смяна на властта хиляди служители губят работата си именно поради партийните си обвързаности – но също така, поради склонността към административен произвол. За жертвите на административния произвол механизмите за защита извън актовете, постановени от съдилища, съществуват само на теория, на практика механизмите за обжалване по административен ред са почти винаги безполезни. Бюрократите често не се впечатляват дори от съдебните решения и проявите на неуважение към съда[82] не са рядкост. Законодателният процес се е изродил от отчайващо ниската дисциплина сред народните представители и нежеланието им да търсят експертен съвет. Парламентарните заседания често се провалят поради липса на кворум и не успяват да заинтересуват и малкото присъстващи в пленарната зала депутати, които вместо това предпочитат да се концентрират върху мобилните си телефони[83]. При тези обстоятелства не е учудващо, че резултатите от работата на законодателната власт са чиста случайност. В този смисъл предложението за разширяване на властта на законодателната и изпълнителната власт като средство за укрепване на ролята на закона и утвърждаването на стабилни правила на играта изглежда крайно неубедително.

**********

Технически университет „Минна академия“, Фрайбург

Бих искал да изкажа благодарността си на Евгени Пеев (София), Любомир Маджар (Белград), Клаус Шрамайер и анонимния ми източник за полезната информация. Уточненията и корекциите от анонимния източник бяха особени полезни при цялостната редакция. Бих искал да благодаря и на няколко представители на българската академична общност, които споделиха ценни впечатления и мисли по отношение на корупцията и ме убедиха, че тя не е толкова разпространена, колкото се твърди в пресата. Тази теза приех с неохота. Всички останали грешки са мои.

Препратки

Апостолов, Иван, ‘Еволюция на континенталната тълкувателна теория’, Годишник СУ, Юридически факултет, 1946, 41, стр. 1-78 и 42, стр. 1-74, препечатана в Търговско право, 1999, стр. 1-3.

Becker, Gary & Stigler, George, ‘Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers’, Journal of Legal Studies, 3, 1974, стр. 1-18.

Беновска-Събкова, Милена, Политически преход и всекидневна култура (София, Марин Дринов, 2001).

Биков, Румен, Мицев, Маргарит & Начев, Начо, Икономческа криза в България: Причини и последици (София, Военно изд., 1992).

Благоева-Танева, Блага, Българска политическа култура (София, Стоянов, 2002).

Корупция в малките и средни предприятия, циклостил, материал изготвен под патронажа на Freedom House, София, 2002.

Creed, Gerald W., Domesticating Revolution (University Park, Pennsylvania State University Press, 1998).

Дайнов, Евгений, Политическият дебат и преходът в България (София, Българска наука и култура, 2000).

Димитров, Добри, Административно право (София, Сиби, 1999).

Джеров, Александър, Гражданско право (София, Марин Дринов, 1994).

Epstein, Lee, Contemplating Courts (Washington, CQ Press, 1995).

Ganev, Venelin, ‘Prisoner’s Rights, Public Services and Institutional Collapse in Bulgaria’, East European Constitutional Review, 4, 4, 1995, стр. 76 -83.

Герджиков, Огнян, Коментар на Търговския закон (София, Софи-Р, 1991, 2000).

Груев, Лазар, Престъпления против кредиторите (София, Сиби, 2002).

Hayek, Friedrich von, Law, Legislation, and Liberty. Vol. II (Chicago, 1976).

Hedlund, Stefan, Russia’s ‘‘Market’’ Economy. A Bad Case of Predatory Capitalism (London, Taylor & Francis, 1999).

Hendley, Kathrin, Murrell, Peter & Ryterman, Randi, ‘Law Works in Russia’, in Peter Murrell (ed.), Assessing the Value of Law (Ann Arbour, University of Michigan Press, 2001), стр. 57-93.

Индекс на съдебната реформа в България, ABA/CEELI, Правна инициатива за централна и източна Европа, 2002, начална страница на българското Министерство на правосъдието, www.government.bg, December 2002.

Izmedju autoritarizma i democratije, Srbija, Crna Gora, Hrvatska. Knjiga I (Belgrade, Cedet, 2002).

Съдебна антикорупционна програма, неиздадено, Център за изследване на демокрацията, София, 2003, www.csd.bg.

Калайджиева, Здравка, ‘The Procuracy and its Problems’, East European Constitutional Review, 8, 1-2, 1999, стр. 79-85.

Карасименов, Георги, Новата партийна система в България (София, ГорексПрес, 2003).

Келзен, Ханс, Чисто учение за правото (София, Юрипрес, 1995).

Komesar, Neil K., Law’s Limits (Cambridge, Cambridge University Press, 2001).

Kriele, Martin, Grundprobleme der Rechtsphilosophie (Munster, Lit, 2003).

Melone, Albert P., Creating Parliamentary Government (Columbus, Ohio State University, 1998).

Merryman, John H., The Civil Law Tradition (Stanford, Stanford University Press, 1969).

Миланов, Живко, ‘Конституционен съд – надежди и разочарования’, Правна мисъл, 1993, 2, стр. 83-88.

Mollnau, Karl, ‘Sozialistische Gesetzlichkeit in der DDR’, in Gerd Bender & Ulrich Falk (eds), Recht im Sozialismus. Band 3. Sozialistische Gesetzlichkeit (Frankfurt am Main, Vittorio Klostermann, 1999).

Мръчков, Васил, ‘Законът за съдебната власт’, Правна мисъл, 1995, 1, стр. 40-48.

Nanova, Maia, Verfassungsgerichtsbarkeit in Bulgarien (Baden Baden, Nomos, 2002).

Наумова, Стефка, Социология на правото (София, Юрипрес, 2000).

Navrhy reformy ceske justice na zaklad pmzkumu soudu nemeckymi a anglickymi experty v roce 2003.

Zaverecna zprava, неиздадено, 2004, Phare, туининг проект CZ 01/IB/JH/01.

Отношението на магистратите към действащата съдебна система, неиздадено, 2003, начална страница на българското Министерство на правосъдието, www.government.bg, декември 2003.

Пейков, Тошо, Крахът (София, Огледало, 1998).

Pomorski, Stanislav, ‘Justice in Siberia: A Case Study of a Lower Criminal Court in the City of Krasnoyarsk’, Communist and Post-Communist Studies, 34, 4, 2001, стр. 447-478.

Posner, Richard, ‘Creating a Legal Framework for Economic Development’, The World Bank Research Observer, 13, 1, 1998, стр. 1-11.

Posner, Richard, Economic Analysis of Law (New York, Aspen, 2003).

Проект, цялостен преглед на системата на търговското правосъдие в България, Министерство на правосъдието и др., доклад, 2002, начална страница на Министерство на правосъдието, декември 2003

Рачев, Филип, Обща теория на гражданското право (София, Стопанство, 1997).

Радев, Димитър, Принципът за разделение на властите (Sofia, ЛИК, 2002).

Sajo, Andras, Limiting Government (Budapest, CEU Press, 1999).

Sajo, Andras, ‘How the Rule of Law Killed Hungarian Welfare Reform’, East European Constitutional Review, 5, 1, 1996, стр. 31-41.

Schonfelder, Bruno, ‘Bulgaria’s Long March towards Meaningful Credit-Contracts’, неиздадено, TU Bergakademie Freiberg, 2004.

Schrameyer, Klaus, ‘Das bulgarische Verfassungsgericht’, Osteuroparecht, 39, 2, 1993, стр. 73-105.

Schrameyer, Klaus, ‘Kampf der Gewalten oder der Aufstand der ‘‘Unberiihrbaren’’’, Jahrbuch für Ostrecht, 44, 1, 2003, стр. 147-160.

Smith, Gordon, Reforming the Russian Legal System (Cambridge, Cambridge University Press, 1996).

Solomon, Peter & Foglesong, Todd, Courts and Transition in Russia (Boulder, Westview Press, 2000).

Stefanov, Stefan, ‘The Enforcement of Industrial Property Rights in Bulgaria’, International Review of Industrial Property and Copyright Law, 32, 8, 2001, стр. 984-998.

Стефанов, Стефан, ‘Законът за особените залози и залогът върху налични ценни книжа’, Търговско право, 3, 2000, стр. 53 -63.

Стефанов, Стефан, ‘Практически проблеми по прилагането на чл. 632 от Търговския закон, Пазар и право, 4, 2004, стр. 33 -40.

Цветков-Голубарев, Цветан, ‘По пътя към Европа’, Икономика, 1990, 10, стр. 49-52.

Varese, Federico, The Russian Mafia (Oxford, Oxford University Press, 2001).

Велчев, С.П., Прокурорски надзор (София, Гладстон, 1928).

Wolf, Manfred, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige (Munich, C.H.Beck, 1987).

Превод: Боряна ДЕШЕВА

Научна редакция: Симеон СТОЙЧЕВ, Мирослава ТОДОРОВА

[1] Съдебната независимост включително гарантира, че съдията не е обвързан от преобладаващото тълкуване на закона, а работното му време извън откритите заседания не подлежи на регулация. Повече четете в предстоящата публикация на ССБ: „Конституционни гаранции за съдебна независимост в Германия“ на Анйя Зайбер-Фьор.

* Оригинално заглавие: Bruno Schönfelder (2005) Judicial Independence in Bulgaria: A Tale of Splendour and Misery, Europe-Asia Studies, 57:1, p. 61-92. Статията е преведена и се публикува с изричното и безвъзмездно съгласие както на автора, така и на издателя. Съюзът на съдиите в България изказва дълбоката си благодарност към проф. д-р Бруно Шьонфелдер за разрешението за публикуване, както и за оказаното съдействие по време на изготвяне на материала.

** Д-р Шьонфелдер е роден през 1956 г. в Швандорф (Германия). Учи политическа икономика и славянознание/славистика в Университета Лудвиг Максимилиан в Мюнхен (Германия). Има докторска степен по политическа икономика от Университета в Минесота (САЩ). През 1984 г. в Мюнхен придобива научната степен доктор на политическите науки, а през 1990 г. става професор.

През 1991 г. д-р Шьонфелдер става професор в Университета в Рощок (Германия), а след основаването на Техническия университет „Университет по минно дело и технологии“ във Фрайбург (Германия), е назначен там за професор по политическа икономика. Освен във Фрайбург, преподава също в Техническия университет в Дрезден (Германия), Международния университет в Циату (Германия) и Университета по информационни технологии в Ташкент (Узбекистан).

Д-р Шьонфелдер е съветник на Хърватската национална банка от 1989 г. до 1994 г. Научните му интереси са насочени към икономиките на посткомунистическите страни, както и към теория на икономическите системи.

[1] Цитатът е „зает“ от Hendley, Murrell & Ryterman (2001), които твърдят, че „законът в Русия работи“. Тази теза се критикува от Varese (2001, с. 44 и сл.).

[2] Вж. напр. Шрамайер, 2003.

[3] Вж. пак там.

[4] Това сравнение се отнася до федералното законодателство в САЩ и националното законодателство на Унгария.

[5] Вж. Капитал, 6 октомври 2001, с. 11.

[6] Вж. Нанова (2002, с. 180) относно решение на Конституционния съд, с което той дава тясно тълкувание на понятието „социално право“ на безплатно здравеопазване. Вж. и Шайо (1996) за критика на унгарския конституционен съд и много по-широкото му разбиране на „социални права“.

[7] За резюме на ограничените библиографски източници на информация по това време вж. Шрамайер, 1993.

[8] Вж. Дайнов, 2000 г., с. 419.

[9] Румъния, Латвия и Словения също приемат нови конституции през 1991 г., а Хърватска още през 1990 г. В Румъния прибързаният конституционализъм изиграва роля, подобна на тази в България, докато този в Хърватска, Латвия и Словения е израз на стремежа на тези страни към независимост и основната му цел не е желание за определяне на основните правила на политическата игра.

[10] Вж. Melone, 1998 г, с. 164.

[11] Вж. например Димитров, 1999 г. Независимо от това преподаването на право бързо се променя в области като конституционното и търговското право.

[12] Управлявало от ноември 1991 г. до октомври 1992 г.

[13] Както се споменава по-надолу в изложението, съдебната власт впоследствие се превръща в крепост на антикомунистическия Съюз на демократичните сили (СДС). През 1991 г. малцина успяват да предвидят това. Отчасти този ход на събитията се дължи на някои юристи, заемали високи постове по време на комунистическия режим, които впоследствие се присъединяват към СДС. Пример за това е Никола Филчев, който през 1998 г. е назначен за главен прокурор. Въпреки това, присъединяването им към СДС не означава непременно, че тези лица се отърсват от идеологическия товар на комунистическото наследство. За доказателства за противното вж. „Подушвам, че сме от една порода“, Капитал, 24 май 2003 г., с. 7, относно гладката комуникация между българските и белоруските прокурори. Вж. още Капитал, 29 юни 2002 г., с. 12, за възгледите на Филчев за приватизацията.

[14] Разпоредбите на конституцията са неясни по отношение на това кои членове могат да претърпят изменение единствено от Велико народно събрание. В силно критикувано решение през 2003 г. Конституционният съд дава впечатляващо широко тълкувание на това правило.

[15] Относно водещите тактически съображения вж. Дайнов, 2000 г., с. 452.

[16] Вж. 24 часа, 14 април 2003 г. и цитата от статията, публикуван в Капитал, 19 април 2003 г. За възгледите на друг критично настроен наблюдател вж. Пейков, 1998 г. Той не счита предоставените по конституция „социални права“ за проблематични.

[17] Вж. Ганев, 1995 г., с. 81.

[18] За по-подробна информация относно тези конфликти вж. Мелоун, 1998 г., с. 225-239.

[19] Въпреки това на изборите през 1997 г. претърпяват съкрушителна загуба, която променя политическия пейзаж. Така че този аргумент не е валиден за края на 90-те години. Може с увереност да се предположи, че победителите на тези избори през изминалите години са се научили да ценят предимствата на независимостта на съдебната власт. В допълнение, те не пропускат възможността да се окопаят в съдебната система чрез назначаване на свои поддръжници сред съдиите и прокурорите.

[20] За доказателства вж. Отношението и Индекс на съдебната реформа, 2002 г., с. 43-47.

[21] Виж пак там, стр. 46.

[22] Югославските институции предоставят на комунистите многобройни лостове за влияние върху системата на съдилищата, но поне в Белград и в северните части на Сърбия тези лостове се ползват изключително ограничено. Де факто политическата намеса в работата на съдиите е изключително рядко явление.

[23] Според Смит (1996 г., с. 68) в началото на 80-те години съветските партийни функционери се намесват пряко в 10-12 % от всички съдебни дела. Местните власти оказват натиск върху съдилищата посредством орязване на бюджета за ремонт на сгради, поддръжка на автомобилния парк и т.н. или отказ за жилищно устройване на съдиите, които не са склонни да се съобразяват с желанията на местните партийни величия. Според интервюираните от Мелоун лица (1999 г., с. 222) подобни примери за намеса в България са много по-редки. Той цитира съдия, който казва „…телефонните обаждания бяха изключителна рядкост… имам спомен само за едно или две телефонни обаждания на ръководител на партията…“. Според други възгледи обаче „телефонното правосъдие“ е широко разпространено и в България. Вж. Капитал, 27 януари 2002 г., с. 11.

[24] Счита се, че това е една от причините, поради които през 1989 г. селските райони често се превръщат в крепости на социалистическата партия въпреки традиционното неодобрение на комунистите сред селското население.

[25] С едно изключение всички български правителства до 1997 г. са оглавявани или от социалистите, или зависят от тяхната парламентарна подкрепа, въпреки че се прокламират като коалиционни. Коалиционният формат е предпочитан, защото размива отговорността за управлението. С изключение на реституцията на земеделската земя и някои категории собственост, това правителство не успява да осъществи значими икономически или законодателни реформи.

[26] Независимо от това и противоположно на широкоразспространеното мнение Милошевич никога не успява да подчини съда изцяло.

[27] Антитурската кампания на Живков през 80-те години се обръща срещу него и допринася за падането му власт.

[28] Вж. например уводната глава на Измежду, 2002 г. По подобен начин, Миодраг Жеч, изтъкнат сръбски икономист, многократно подчертава това; вж. Economist Magazine, br. 173, 15 септември 2003 г., с. 15.

[29] Наблюдението, че за разлика от българските антикомунисти сръбските демократи не са склонни за зачитат независимостта на съдебната система след идването си на власт през 1999 г. е в унисон с изложената тук теза. Окопаването, към което прибягват българските антикомунисти (вж. бел. под линия № 19) е неприложим инструмент за сръбските демократи, защото е добре известно, че техните опоненти – радикали и социалисти, продължават да не зачитат независимостта на съдебната власт.

[30] Вж. Биков и др., 1992 г.

[31] Поддържането на единство понякога е трудно и обединеният фронт на моменти се пропуква. Независимо от това ефективно е дори едно сравнително крехко обединение, защото социалистите също са силно разединени.

[32] Вж. например Hedlund, 1999 г.

[33] Забележително е, че той заявява това в доклад, който е силно критичен към някои от решенията на съда.

[34] Вж. напр. Цветков и Голубарев (1990 г.). И до днес юристите остават разединени дори по основни въпроси от областта на конституционното право. Вж. Judicial, 2003 г., с. 10.

[35] По времето на Александър II техните правомощия са ограничени, а комунистите отново ги разширяват, след като идват на власт. В определен смисъл те се връщат към положението, създадено от Петър Велики, който дава на прокуратурата огромна власт, копирайки модела, възприет във Франция през 17-ти век.

[36] Вж. Велчев, 1928 г., с. 156.

[37] Има само две изключения – Хърватска и Източна Германия.

[38] Вж. Judiciary, 2003 г., с. 8.

[39] Решенията могат да се обжалват пред Върховния административен съд.

[40] Вж. Капитал, 13 декември 2003 г., с. 15.

[41] Вж. Капитал, 29 юни 2002 г., с. 12

[42] Вж. Дайнов, 2000 г., с. 593-595; Вж. Капитал, 1 май 2003 г., с. 15.

[43] Вж. Капитал, 12 април 2003 г., с. 7 и май 2003 г., с. 3.

[44] За доказателства относно руската политика на осъдителни присъди на всяка цена вж- Поморски, 2001 г.

[45] Например настоящият председател на Конституционния съд Янков има репутацията на неконформист.

[46] Мръчков, 1995 г., с. 48.

[47] Интерпретацията на данни от Проект (2002 г.) се натъква на няколко проблема. На първо място, данните не обхващат цялата територия на страната. На второ място, докладваната натовареност включва и молби за вписвания в Търговския регистър, които обикновено не са свързани със спорове. Не са налични данни за броя и процента на неоспорените заявления за вписвания. Предполагам, че този дял би бил около 10 % от общия брой на заявленията и той е взет предвид в преценката на броя на търговските спорове.

[48] Вж. Statisticka´ rocenka Slovenskej republiky, 2000 г., с. 555. Статистическите данни за Словения и България са изготвени при ползване на различна дефиниция на търговски спор, което навярно обяснява съществената разлика.

[49] За информация относно търговските диспути в Русия вж. Варезе, 2001 г., с. 44.

[50] Вж. Капитал, 27 април 2002 г., с. 5.

[51] Вж. представените по-долу в изложението доказателства, както и Капитал, 17 март 2001 г., с. 32. Според резултатите от това проучване почти 90 % от анкетираните споделят, че избягват сключването на договори с непознати партньори, защото средствата за съдебна защита срещу договорен опортюнизъм са неефективни.

[52] Вж. Капитал, 12 април 2003 г., с. 19.

[53] Вж. Капитал, 12 април 2003 г., с. 19.

[54] Вж. данните, изнесени в доклада на Navrhy, 2004 г.

[55] Вж. Стефанов, 2001 г., с. 998.

[56] В Пловдив преподават членове на Института по право към Българската академия на науките.

[57] Понижаването на качеството на преподаване не е категорично установен факт. По време на комунистическия режим преподаването на право е омаловажавано от различни фактори, които вече не са релевантни.

[58] Вж. Корупция, 2002 г.

[59] За едно неотдавна решено дело от СГС дело във връзка с предполагаема корупция вж. Капитал, 6 май 2004 г.

[60] Струва си да се отбележи, че всичките (шестима) професионалисти в областта на правото, с които авторът на статията проведе беседи, споделиха този възглед и увериха автора, че няма място за съмнение. Според добре осведомени журналисти, включително тези от най-уважаваните медии, това е често срещано.

[61] Вж. Judicial, 2003 г.

[62] За доказателства в подкрепа на това твърдение вж. Варезе, 2001 г.

[63] Според Дайнов (2000 г., с. 610) в периода 1996-1997 г. около 90 % от храната, която се консумира, е произведена в рамките на домашни стопанства. След 1997 г. стандартът на живот се подобрява чувствително и този тип производство на храна запада.

* Бел. ред. – ефективно вънзаграждение (efficiency wage) е възнаграждението на служителите, което е по-високо от пазарното и което има за цел да повиши тяхната производителност, да привлече или да задържи служители с по-висока производителност.

[64] За доказателства вж. Капитал, 27 април 2002 г. и 10 март 2001 г., с. 5.

[65] Стефанов (2001 г., с. 987) цитира съдия от СГС, която споделя следното: „Работим пет млади съдийки и един колега съдия в един кабинет и разполагаме само с един персонален компютър. Помежду ни често възникват конфликти за това кой и кога може да го използва. Очевидно за всички ни е, че този остър недостиг на финансови средства обрича усилията за реформа на провал“.

[66] Вж. Judiciary, 2003 г., с. 31.

[67] Вж. Hayek, 1976 г., с. 48

[68] Вж. Kelzen, 1995 г.

[69] За представителен пример, който онагледява изложената теза, вж. например Джеров, 1994 г., с. 64.

[70] Вж. Mollnau (1999 г., с. 115), който документира това в Източна Германия. Степента, в която българската практика се отличава, все още не е проучена в достатъчна степен.

[71] Solomon & Foglesong (2000 г.) предлагат едно от най-добрите описания на тази система. В тази част авторът често се позовава на техните тези и заключения.

[72] В своя класически труд Мериман (1969 г., с. 48) казва следното: „Тези, които противопоставят традицията на гражданското право на тази обичайното право, твърдейки, че първата се характеризира с неизползването на прецедентна практика, а втората – със задължителната доктрина на прецедента, преувеличават и в двете твърдения. Всички знаят, че съдилищата в държавите с гражданскоправни системи използват прецеденти… Въпреки че тези факти са… широкоизвестни, продължават да битуват заблуди … Основното разграничение между съдопроизводството в системите на гражданското и обичайното право не е в това, което съдилищата правят, а в това – какво, което според най-разпространените заблуди, те трябва да правят“. Подобен възглед излага и българският автор Рачев (1997 г.).

[73] Вж. например Wolf, 1987 г., с. 178-185. За по-подробна дискусия вж. Kriele, 2003 г.

[74] Някои публичноправни спорове обаче се разглеждат директно от Върховния съд.

[75] Posner, 2003 г., с. 555 и сл.

[76] Вж. Герджиков, 1991 г., 2000 г.

[77] Вж. например Благоева-Танева, 2002 г., с. 119-120.

[78] Вж. например Капитал, 2 ноември 2002 г. и 14 декември 2002 г. Според публикации в българските медии този възглед се подкрепя от съветници от западните страни, като групата за техническа помощ, изпратена от правителството на германската провинция Бавария.

[79] Капитал, 21 декември 2002 г.

[80] Вж. Капитал, 13 октомври 2001 г. и следващите броеве, в които се описва липсата на резултати.

[81] По този въпрос вж. например Epstein, 1995 г.

[82] Вж. Индекс на съдебната реформа, 2002 г., с. 22

[83] Вж. Капитал, 30 март 2002 г.