Да се позанимаем с въпросите около административното наказване

Акад. Петко Стайнов

 Да се позанимаем с въпросите около административното наказване word
Да се позанимаем с въпросите около административното наказване pdf

Следя[1] с голям интерес рубриките „Въпроси и отговори“ в разните ведомствени списания. Имам при това и известна възможност да следя също така понякога какви въпроси задават местните органи на юрисконсултите при централните ведомства и изобщо на висшестоящите и централни органи във връзка с мъчнотиите и неяснотите, които срещат в практиката. В една голяма част в тези „Въпроси и отговори“ се касае за случаи с административно наказване: кой следва да наложи наказанието; какво наказание да се наложи; къде да се обжалва; може ли да не се налага наказание (има ли задължение за наказване); може ли по чисто административен ред да се преустанови действието на едно наказателно постановление; могат ли да се наложат по административен ред и други наказания освен глоба? Действа ли правилото non bis in idem или nullum crimen sine lege в областта на административното наказване, взема ли се под внимание умисълът при административното наказване; какво е значението в случая на съучастничеството, подбудителството, на малолетството, на смекчаващи вината обстоятелства и др.под. при административните нарушения?

Такива въпроси се задават всеки ден за всички административни области. Това показва, че в тези материи има доста неуточнени, а и неизяснени положения. Ето защо дълг е на нас юристите да направим усилие било да изясним съответните точки от тези материи, по които често се искат отговори, било да подпомогнем законодателството, за да се внесат известни уточнявания в дадени области или било изобщо за систематизирането на тези материи.

С това намерение днес искам да се опитам да осветля някои от тези точки от областта на административното наказване, по които има спорове и мъчнотии, като очаквам, че други колеги юристи, особено тези от практиката, също ще намерят случай да повдигнат съответни въпроси и дадат осветление по тях, или пък ще се изкажат по застъпваните днес от мен тук становища, или по становищата, които други колеги са заели в страниците на това списание, или пък по становища, които вече са заети в решения на наши съдилища или съответни висши административни органи.

Зная, че някои от становищата, които аз или други колеги юристи бихме поддържали по тези въпроси в тези страници, може и да са дискусионни; може и да не се споделят от други колеги. Но тук ние не установяваме някакви „фетви“ и черковни „канони“, а изграждаме правна теория, правни тълкувания, за да можем чрез разисквания да стигнем до едно уеднаквяване както по тълкуването на някои текстове, така и по препоръките, които бихме отправили към вашето законодателство. Така ние най-добре ще изпълним нашата задача на юристи, помощници на държавните органи в управлението на страната.

***

За ролята на глава XXVIII от НПК в новото социалистическо право

В някои държави въпросът за административното наказване е уреден с един общ закон-кодекс, като цялата материя е систематизирана в него. Това се среща за наказателните състави на административните (главно полицейските) нарушения; но най-вече се среща за процесуалните правила, които се следват при налагането на административните наказания. Такива кодекси се срещат главно в държавите наследници на старата австрийска държавна администрация.

Такъв е случаят с HP Полша, гдето бе в сила (и още е в сила в много отношения) един административнонаказателнопроцесуален кодекс, от 22 март 1928 г., подобрен със закона от 15 декември 1951 г. Такъв е случаят например и с HP Чехословакия, гдето напоследък се изработи един такъв нов подробен кодекс. Всъщност подобни кодекси много често не се ограничават само да предвидят общи правила за начините, процедурите, които да се следват при налагане на наказания от административни органи за административни (главно полицейски) нарушения; те имат понякога и по-широк обхват, защото съдържат и по-общи правила относно начините на издаването на самите административни актове, във връзка с нарушаването на които ще се налагат впоследствие административни наказания. Нещо повече, тези кодекси съдържат често и подробни правила за обжалването на тези основни административни актове, ако биха били счетени, че са незаконни или неправилни. В тези последните случаи обаче се касае за съвсем други положения, стоящи извън административното наказване.

Аз мисля, че при условията, в които се е създала и развила администрацията у нас, при наличието на сегашните наши държавни административни институти, не би се оказало практично, а дори и възможно да се създаде административен наказателен кодекс, който подобно на углавния наказателен кодекс да изброи един по един съставите на административноправните нарушения. Едно изброяване наистина е възможно за общия, углавния наказателен кодекс, защото там се касае за обществено опасни деяния, които се отнасят до нещо общо, ясно очертано: посегателства върху основните положения на установения държавен и обществен строй; те могат да се изброят и обхванат в един кодекс, който за по-дълги периоди да ги стегне в своите трайни законодателствени формулирания. Не е така обаче с административноправните нарушения – те са много, много по-многобройни, най-разнообразни и главно много често меняващи се и според периодите, и според местата: едни деяния се наказват по административен ред в града, други в село, трети в столицата. Не може по същия ред да се формулират наказуеми състави, по които ще се налагат наказания по административен ред, например за нарушени правила за движение, вървене в дясно, прекосяване на улица в село и в града! Тук имаме мъчнотия подобна на тази, която срещаме и при административното право: докато има възможност в ред държави да се създаде един общ граждански кодекс, един общ наказателен кодекс, та дори и един кодекс на труда, не е могло да се създаде един общ кодекс за администрацията – административен кодекс, който да съдържа общо и трайно установени правила за управление на държавата. Тази материя е толкова динамична, меняваща се, разнообразна, според времето и мястото, че общо и трайно стягане в един кодекс се е оказало невъзможно.

Това се чувства и при разните материи на административното наказване – поне у нас. И в миналото не е било възможно да се стигне до едно такова общо кодифициране на съставите на административните нарушения. Във всяка отделна област и по-рано, и сега, във връзка със съдържащите се в законите правни норми за уреждане на съответни административни материи, е било предвиждано – в съответния отделен законов текст – кога ще се очертае административно нарушение и какво административно наказание ще следва да се наложи в този случай. Но и това невинаги е било възможно да се предвиди общо за цяла административноправна област от въпроси, защото в страната е имало, според мястото, най-разнообразни положения; поради това е било предоставено често на местните органи на държавна власт и управление, като уреждат по съответен начин специфични за дадено място материи, същевременно – в установени рамки – да предвидят и съответни за всеки отделен случай наказателни състави и административни наказания. Това е например техниката на наказанията, налагани за нарушения на наредбите, издавани по чл. 53 ЗНС.

Докато убийството, кражбата, фалшификацията, изнасилването, нараняванията, опожаряванията и други престъпления могат да се формулират общо за цялата страна и за дълги периоди относно престъпния им състав в един общ текст, това не може да стане относно правилата и нарушенията на обществения ред, нощната тишина, уличната чистота и т.н. Ето защо се е оказало трудно и дори невъзможно да се създаде у нас един общ административен наказателен кодекс. Ние нямаме значи многобройни закони, които съответно с материята, предвиждат и съответни случаи за наказване и съответните видове и размери на административни наказания. Единственият по-общ текст за административни наказания е чл. 207, ал. 1 НК; но в него е предвидено едно сравнително леко наказание – глоба до 200 лв., без при това да е могло да се предвидят и съответно пригодят други административни наказания и мерки, които да се налагат така общо по административен ред: конфискации, затваряне на заведения и инсталации, лишаване от правоспособност и пр., каквито могат да се предвиждат съответно за всяка отделна материя, в специални административни закони.

*

Ако обаче не е било възможно, а и сега не е възможно да се създаде един единен административнонаказателен кодекс, същото не следва да се каже за един административнонаказателнопроцесуален кодекс. Ние не можем, както вече се каза, да обхванем в общодържавен мащаб и за всички материи наказателните състави за нарушенията и да ги изброим веднъж завинаги, като ги стегнем в една обща система. Не е така обаче за процесуалните правила, по които ще се налагат разни административни наказания. Тук едно обобщаване, една систематизация е повече възможна – самата материя се поддава, може би не с такава абсолютност и пълнота, както при общия НПК, но все пак много повече отколкото по материалното право.

Впрочем практиката у нас ни показа това. Какво представлява например глава XXVIII от НПК? Тя носи названието: „Наказателни постановления, издавани от несъдебни органи“ и е прибавена на края на общия наказателнопроцесуален кодекс. В нея, в 14 члена, се урежда производството по налагането административни наказания за административни нарушения от несъдебни органи, т.е. административни органи. Всъщност тази глава XXVIII от НПК представлява един доста сполучлив опит за кодифициране на процесуалните правила за налагане наказания по административен ред. Казвам само опит, защото в тая глава не е уредена напълно цялата материя. Важното е да се отбележи в случая, че тази малка кодификация се е оказала успешна, защото все повече се налага за възприемане за следване във все повече материи, по които има административно наказване.

Първоначално правилата на глава XXVIII НПК се следваха само в случая, когато един закон изрично предвиждаше те да се следват при налагане на административни наказания за дадена материя. Впоследствие, като се видя, че това е една успешна процедура, която дава гаранции за добро административно наказване и за държавата, и за гражданите, се премина в 1953 г. при изменението на чл. 207 НК (закон от 13.II.1953 г.) към коренно изменение на правилото. Предвиди се, във връзка и с чл. 207 НК, че тази процедура, установена в глава XXVIII, ще се налага занапред вече като правило във всички случаи, за налагане наказание глоба, освен ако един текст изрично е постановил другояче.

Нещо повече: тази обща регламентация на процедурата по административното наказване добиваше все по-широко приложение. Много материи, за които в изрични текстове до този момент беше предвидено да се следват при налагане на административните наказания други процедури, напр. обжалването да става не пред съд, а пред висшестоящия орган и др., бяха впоследствие изменени; възприе се за тях да се следва занапред при налагане на административни наказания общото производство, предвидено в глава XXVIII на НПК – такъв бе случаят например с Указа за народната милиция от 23.III.1953 г. относно наказанията, които се налагат от органите на народната милиция за милиционерски нарушения.

За това се каза по-горе, че тази глава XXVIII се очертава постепенно у нас като един общ административнонаказателен процесуален закон или малък кодекс. Ако направим един обзор на нашето сегашно законодателство, ще видим, че всъщност в тая процесуална материя по налагане на административните наказания извън правилата на глава XXVIII от НПК са останали само правилата за наказване за нарушение на наредбите по чл. 53 ЗНС и някои отделни положения от някои нормативни актове от областта на народното здраве. Но аз мисля, че може да се очаква да стане едно уеднаквяване на процесуалните материи по административното наказване, като в общите правила за такова производство на глава XXVIII се включи и налагането наказание за нарушение на наредбите по чл. 53 ЗНС.

Причината за тава сегашно несъответствие между производството, предвидено в глава XXVIII от НПК и производството, предвидено за налагане на административни наказания за нарушения на наредби, издавани по чл. 53 ЗНС, се крие и в следното: Производството за налагане наказания на нарушенията на тези наредби бе вече уредено, когато се издаде Наказателно-процесуалният кодекс, към който е включена и глава XXVIII. С указ от 9.X.1951 г. е одобрен Правилникът за издаване от изпълнителните комитети и от народните съвети наредби по чл. 53 ЗНС и относно налагане глоба за нарушаване на тези наредби, а Наказателно-процесуалният кодекс бе обнародван на 5.II.1952 г.[2]    

Не може да има съмнение, че както това стана с уреждането на въпроса за налагане административни наказания в областта на народната милиция, ако сега би се уреждала материята по налагане административни наказания за нарушение на наредбите по чл. 53 ЗНС, би се поставила в основата на производството пак глава XXVIII от НПК. Тази глава още повече утвърди значението си след промените, станали в Съветския съюз и у нас през 1953 г., когато се подчерта значението на административното наказване. И наистина през 1953 г. в Съветския съюз бе издаден Указът за амнистията, в който се препоръчваше да се тръгне по пътя на административното наказване за налагане наказания за „досегашните по-малки престъпления“. У нас, в този ред на мисли, със закона от 13.II.1953 г. при изменение на чл. 207 НК се възприе да се разширя много административното наказване и то за случаи, в които до момента се е смятало, че се касае за престъпления, които се наказват по углавен ред, от съд. Възприе се същевременно за всички тези случаи по чл. 207 да се прилага общото производство за налагане на административни наказания, предвидени в глава XXVIII от НПК.

Всичко това дава основание да се мисли, че предпоставките за създаването на един общ административен наказателнопроцесуален кодекс са вече налице. Едно такова приравняване към общите правила на глава XXVIII от НПК би имало за последствие да създаде възможност за упражняване на съдебен контрол и в областта – доста широка наистина – на наказанията глоба, налагани от органи на народните съвети и от административни комисии при народните съвети за нарушение на наредбите по чл. 53 ЗНС. По сегашната система, възприета от Указа от 1951 г., не се предвижда обжалване пред съд на наказателните постановления, с които се налагат наказания за нарушения на наредби по чл. 53 ЗНС. Едно такова разширение на съдебния контрол и върху тези наказателни постановления би отговаряло и на препоръките за разширяване гаранциите за социалистическата законност, каквито се съдържат в решенията на XX конгрес на КПСС и на Априлския пленум на ЦК на БКП от 1956 г.

Но за да стане тази глава XXVIII един истински кодекс за тези материи, тя би трябвало да се допълни с известни правила и доуточнявания както от процесуално, така и от материално естество (тъй като, както се видя, един общ административнонаказателен кодекс не е възможен).

Практиката на съдилищата, на народните съвети, на горските санитарни и технически власти, на органите на народната милиция ще ни даде указания за срещаните досега мъчнотии в съответните области, за да се имат предвид при една такава кодификация.

II. По приложимостта на разпоредбите на общата част от НК върху административните нарушения

Бих искал да спра сега вниманието на нашите юристи върху един въпрос, който предизвиква доста разногласия и затруднения в практиката и който би било желателно да се уреди по законодателен път при една обща кодификация на тези материи, а дори и по-рано. В случая наистина не се касае само за една чисто процесуална материя, но все пак тя е в доста тясна връзка и с нея – и с цялото административно наказателно право. Думата е за следния въпрос: прилагат ли се направо правилата от общата част на Наказателния кодекс и при налагане наказания за административни нарушения? Чл. 69 НК, който гласи „Разпоредбите на общата част на този кодекс се прилагат и за престъпленията, предвидени в други закони, до колкото в тях не е постановено друго“, отнася ли се и за административните нарушения? Аз бързам да заявя, че по мое разбиране чл. 69 НК се отнася само до престъпленията, предвидени в други закони, извън наказателния закон (сега кодекс). За да се приложат правилата на общата част от НК направо и на административните нарушения, ще трябва да има за това особен текст, който да предписва това.[3] 

Ето и моите съображения в защита на тази теза:

Да се твърди, че и при наказване на административните нарушения на общо основание се налагат за следване правилата на общата част на НК, означава не само извратяване тълкуването по чл. 69 НК, гдето се говори само за „престъпление“, но и опит да се възстанови чрез „задната врата“ в Наказателния кодекс старото деление между престъпление и нарушение (за разлика от административните нарушения), което беше отхвърлено от нашата правна система през 1951 г. Защото щом и на административното нарушение ще се налагат правилата на общата част от НК, то би следвало да се приеме, че тези нарушения ще се третират като онези (углавни) нарушения, каквито съществуваха по стария наказателен закон и за които се прилагаха на общо основание и общите правила на Наказателния закон, още повече че тези (углавни) нарушения се наказваха тогава пак от същия (углавен) съд.

Обаче и тогава, както вече се каза, същестуваха извън тези (углавни) нарушения, други незаконосъобразни деяния, наказуеми по административен ред с наказателни постановления от несъдебни органи – административни нарушения. Тогава не можеше да става дума, и не ставаше дума и за тях, подобно и на (углавните) нарушения да се налагат общите правила на НЗ, иначе не би имало разлика между едните и другите, и не би се оправдало едните да се наказват от съд, другите от несъдебен орган. Сега (углавните) нарушения като правна категория в нашето законодателство са премахнати. Останаха само административните нарушения и то с онзи характер, който имаха у нас след 1944 г. до 1951 г. – те не се обхващаха от Наказателния закон и преди, и след 1951 г. – и сега не се обхващат от Наказателния кодекс. На тях, както и по-рано, така и сега, не могат на общо основание, по правило, да се прилагат общите правила на НК.

*

Това се отнасяше до принципното поставяне на въпроса. Да видим сега как се поставя въпросът в подробности, т.е. да разгледаме и отделните положения, съдържащи се в общата част на Наказателния кодекс и да видим за всяко от тях доколко то би могло да урежда, дори и при наличие на изричен текст, материи от административното наказване.

1. Преди всичко трябва да се отбележи, че поради самото естество на административните нарушения има разпоредби от общата част на НК, които изобщо не могат да се прилагат към административните нарушения.

Има от друга страна разпоредби от тая обща част, които биха могли, ако това се предвиди изрично, да се прилагат към едни административни нарушения, но не и към други. Как ще следва да се постъпва в случая, ако няма изричен текст, който да предвижда това?

Разпоредбите от общата част на НК, които изобщо не могат да имат приложение (освен ако има изрично и съвсем специално указание в противен смисъл) при административните нарушения, са например следните: приготовление и опит (чл. 15 сл. НК); съучастие (чл. 18); условно осъждане (чл. 48 сл.); реабилитация (чл. 59 сл.).

а. Така например не се вижда как на общо основание може да се говори за „опит за извършване на административно нарушение“ – за започване и недовършване изпълнението, което да бъде наказвано като довършено нарушение (чл. 16 НК). В общата част от НК чл. 16, дори и сам законодателят добавя, че се касае за едно „умишлено престъпление“, за какъвто умисъл естествено рядко става дума при административното нарушение. Същото е и при приготовлението, само че при чл. 15 НК е станало нужда изрично да се укаже, че за приготовлението се налага наказание само ако това изрично е предвидено в закона.

б. Не се вижда какъв смисъл има да се наказва „съучастието в извършване на едно административно нарушение“, да се наказва подбудителството, помагачеството, освен ако то е формулирано в закона като отделно, самостоятелно административно нарушение.

в. Не се вижда изобщо да има някакъв смисъл да се наказва условно извършителят на едно административно нарушение, затова защото лицето по-рано не било извършвало по-тежки административни нарушения или престъпления[4].

г. Също така не може да се говори за „реабилитация“, т.е. за заличаване произнесената глоба, след като тя е била внесена поради извършено нарушение, а също и заличаване бъдещите последици, които законът би свързал със самото наказване, т.е. произнасяне на глобата, или дори и конфискацията, защото такива последици при налагането на административни наказания изобщо не се предвиждат.

д. Не се говори и за „помилване“ на глобения, ако глобата е внесена; може да става дума, но само ако има изричен текст за това, само за опростяване на дължимата парична сума като глоба (ако не е била внесена).

е. Също така, ако срещу едно лице е издадено наказателно постановление, с което му е наложена глоба за извършено административно нарушение, не може да става дума впоследствие административният орган, който е издал наказателното постановление и е наредил да се събере глобата или извърши конфискацията на средството или обекта на административното нарушение (рибата, дърветата, дивеча, тревата, разваленото месо и пр.), да произнесе реабилитация по чл. 61 НК, защото лицето имало добро поведение. Какъв смисъл ще има тя за глобения? Да му се върне сумата, събрана като глоба или да му се върнат развалените продукти, съответно стойността им в пари?

Може ли да се говори за наказание на български гражданин за това, че в чужбина не са държали чисто в двора си, или че в чужда столица са карали автомобила си, въпреки че е била дадена на кръстопътя червена светлина? (чл. 61 НК).

2. В този ред на мисли би могло да се отиде и по-нататък при разглеждане на въпроса дали може да се говори за прилагане разпоредбите изобщо на общата част от НК на административните нарушения. Например да се преценява от органа на администрацията, който издава наказателното постановление, дали извършителят на административното нарушение е могъл да предвиди настъпването на „обществено опасните последици“ (чл. 9 НК); изобщо при административното нарушение не става дума за „настъпване на обществено опасни последици“, защото, поне по мое разбиране, самото извършено административно деяние, не бидейки престъпление, не е „общественоопасно деяние“ в смисъла на чл. 2 и чл. 3 НК.[5]

3. Онова, което най-вече ни кара да търсим в социалистическата правна система да обособим понятието „административно нарушение“ и да не му прилагаме направо общата част на наказателния кодекс, е и обстоятелството, че в социалистическото, както вече се каза, право са извадени от съставите, предвидени в Наказателния кодекс, всички нарушения и по този начин в него се предвиждат за наказване и то само по един общ начин само престъпления. В нашия Наказателен кодекс се говори поначало само за престъпления и поради това само за тях – но не и за нарушенията, които вече са извадени от наказателния кодекс – ще се прилага и общата част на тази кодекс. Така че направо, без да има особено указание в някакъв такъв закон, или без това ясно да се диктува от общите начала на правото (когато се касае за едно общо правно положение), не може да се прилагат направо правилата на общата част на НК, както това става на общо основание, когато се касае за престъпления.

Ето за тази разлика с буржоазното наказателно право, което признава два или три вида наказуеми деяния в своите наказателни кодекси, не се държи винаги сметка, когато понякога, по навик и инерция, останали от старата буржоазна практика, се правят опити да се прилага направо целият НК на всички наказуеми деяния, включително и на административните нарушения. Днес вече се налага да се прави разлика в това отношение.

4. Има обаче някои разпоредби на общата част на НК, които сами по себе си не се явяват неприложими за някои административни нарушения. Например разпоредбите за вменяемостта, малолетието могат да имат приложение за някои административни нарушения; обаче това не е абсолютно: ако се предвижда наказание глоба за собствениците на къщи, които не държат в изправност къщата си, тротоара или двора, обстоятелството, че собственикът е дете – малолетно – или е непълнолетно лице, не следва, че не ще може да му се наложи по административен ред наказание глоба, която да се понесе от патримониума на детето собственик. В този случай обаче неговият законен представител или настойник може да бъде държан впоследствие граждански отговорен, че не е взел мерки за надлежното управление на имотите на детето, поради което е допуснал парично ощетяване за него чрез оставяне нещата да стигнат до налагане глоба на собственика.

Следователно би могло да има място в известни случаи да се прилагат някои от правилата за вменяемост на НК (чл. 13 сл. НК). Обаче трябва да се държи сметка за всяко конкретно положение и за съответните текстове. Напр. едно малко дете се измъква незабелязано от наблюдението на майката и преминава през площада, през който е забранено преминаване на пешеходци, разбира се, че няма да има налагане глоба по административен ред за детето. Но не може – освен ако има изричен текст[6] ‒ да има наказание глоба и за майката. Но има случаи, в които законът изрично е предвидил да се наложи глоба по административен ред (освен гражданско обезщетение) на родителите, когато детето, оставено да пасе воловете или овцете, е допуснало да влязат в забранено място (горски разсадник и др. под.). Но в този втори случай не се касае за някакво пряко приложение на общите разпоредби на общата част на НК за вменяемост или съучастие (не се касае и за гражданска отговорност по чл. 49 ЗЗД), а за специално разпореждане на даден закон, който именно предвижда в този случай да се наказва с глоба по административен ред родителят.

5. Такъв е случаят и с причините, които изключват наказателното преследване и изпълнение на наказанието (чл. 50 сл. НК). В тези случаи и без да има изрично указание, че се прилага и за административните нарушения общата част на НК, ще може да се следват като правило установените общи разпоредби, защото това са не само положения, застъпени в общата част на НК, но положения общи за цялото право, които следват сами по себе си от самия установен правен порядък в страната.

Например, ако деецът умре преди да е издадено наказателното постановление, няма място да се налага административно наказание, защото и в административното наказване има елемент изкупление, възмездие, превъзпитание, както във всяко наказание. Следователно ако деецът е умрял преди произнасянето на наказанието, няма смисъл то да се налага, тъй като не ще служи нито за назидание, нито за превъзпитание на умрелия! Обаче, ако глобата вече е произнесена, тя вече се е обърнала в изискуема сума в полза на държавата и както всяка дължима на държавата сума следва да се събере върху имота на длъжника, дори и ако той е попаднал вече в ръцете на неговите правоприемници.

И обратно, ако е последвала амнистия, събраната сума като глоба не се връща, но несъбраните суми не се събират, защото след произнасяне на амнистия за точно тези административни нарушения, не ще има вече основание занапред да се предприемат мерки за събиране на дължимата сума.

Във всички тези случаи следователно всъщност става дума да следват такива правила не толкова като приложение на общата част към НК, колкото на общи начала, произтичащи от самия наш правопорядък, които се съдържат указани и в НК.

6. Поставил се е въпросът в правната доктрина дали и в областта на административното наказване има задължение за преследване, т.е. длъжен ли е несъдебният орган, който по закон има компетентност да налага в дадена област административни наказания, да наложи, щом бъде сезиран, административно наказание в даден случай или може по административно съобразяване и да не наложи каквото и да е наказание, макар да е налице извършено административно нарушение.

Аз считам, че и при административното наказване има задължение за преследване, респективно и за налагане наказание, този път по административен ред, щом за несъдебния орган е надлежно доказано, че е извършено едно административно нарушение, по което той е компетентен да наложи наказание по административен ред. Обаче това задължение за наказване в случая произтича не от приложението на общата част на Наказателния кодекс, а от текста на чл. 358 и чл. 359 НПК и от самото правно естество на наказателната функция в случая.

Ако се приеме, че по правното си естество административното на­казване представлява по себе си упражнение на обикновена дейност по активна администрация, и ако се сметне, че наказателното постановление е на общо основание административен акт, с който само се предприемат „административни мерки“, тогава би могло да става дума да се постави такъв въпрос: ако наказването чрез наказателно постановление е израз на активна администрация, ще може – освен ако има изрично запреще­ние – да се проявява в случая оперативна самостоятелност от несъдеб­ния орган; той ще може да прецени, по административно съобразяване, дали да накаже, кога да накаже, в какъв размер да накаже. За ония, които приемат, значи, че административното наказване не е праворазда­вателна функция, а израз на активна администрация, задължение за преследване и наказване няма: несъдебният орган и при наличие на със­тавен акт, с който по официален ред надлежно се установява фактът на наказуемото административно нарушение, може и да не наложи никакво наказание.

Подобно схващане не може обаче да се приеме поне по нашето законодателство. Това е така най-първо защото щом чл. 358 НПК признава изрично особена доказателствена сила на съставения акт, последствието е, че несъдебният орган е изправен пред доказан за него – „до доказване на противното“ – наказуем състав.

Прокурорът щом бъде сезиран със съобщение за извършено престъпление или сам бъде изправен пред подобно деяние, следва да събере всички доказателства за извършването на такова деяние. Ако от събраните данни не се установи за него, че е налице извършено престъпление, той не е длъжен да предяви обвинение; но ако се убеди от събраните данни, че е извършено престъпление, той е длъжен да сезира съда с обвинителен акт, а и и съдът – това е по-важното в случая, е длъжен да се произнесе по предявеното обвинение.

Как се поставя положението при несъдебния орган, който по закон има функция да наказва по административен ред? Щом извършването на нарушението е доказано, той естествено е длъжен да упражни наказателната функция, с която именно е натоварен по закона. Това впрочем и изрично повелява чл. 359 НПК, който дава решителния аргумент в полза на поддържаната тук теза: „Постановлението трябва да се издаде, независимо от това дали съставеният акт е редовен или не, щом се установи, че деянието е извършено“. Тук няма място за никаква оперативна самостоятелност, зa никакво административно съобразяване „дали да действа“. От обстоятелството, че той е сезиран със съставен акт, личи ясно, че нарушението е извършено (освен ако се докаже допълнително противното) – това е повелението на чл. 358 НПК. Нашият правопорядък не може да допусне при едно така надлежно доказано наказуемо неправомерно деяние, при едно такова искане за наказване, с което надлежно е сезиран, да се предостави на несъдебния орган – без да е оборил надлежно установения факт в съставения акт – да не си изпълни функцията, т.е. да се произнесе по налагането на наказание. Няма нужда да се отива дори до общата част на НПК, а още по-малко до общата част на НК (която по-специално ни интересува в случая), за да се види, че и по общите принципи на правото, и на установения правопорядък у нас компетентният администратор – несъдебният орган – е длъжен да се произнесе по обвинението за извършеното нарушение.

От друга страна това се налага още повече и заради това защото по наше мнение, в случая този несъдебен орган развива именно правораздавателна дейност, а не извършва активна администрация[7] ‒ той правораздава, а правораздавателният орган е винаги длъжен да действа, щом е бил надлежно сезиран. Това не се отнася само до углавното правораздаване, а до всяко правораздаване: и гражданско, и углавно и административното: важното е да има сезирване, а такова в случая е станало с изпращането на съставения акт.[8]

Аз решително отхвърлям всяко твърдение, каквото често се среща всред някои буржоазни автори, които за да омаловажат административното наказване и дадат в ръцете на всесилната бюрокрация удобно оръжие да гони слабите и трудещите се граждани, а да прикрива отговорностите за нарушения на близките до управляващите, твърдят, че при административното наказване не се касае за едно все пак гарантирано правораздаване, а само за предприемане на „административни мерки“, за упражнение на административна принуда, с турянето в действие на която администраторът разполага по свое усмотрение. Подобно схващане е неприемливо в социалистическата държава, защото би имало за последствие да води до отслабване на държавната дисциплина, до нарушаване на основния принцип на социалистическата законност за обезпечаване пълни гаранции за всички при упражняването на каквито и да е санкции от страна на държавни органи. Задълженията за наказване и при административното наказване, произтича не от определен член на общата част на НК, а от общите начала на социалистическата законност.

Разбира се обаче, че и тук ще действат общото правило, установено от вековете и важимо за цялата наша правна система: de minimis non curat praetor: с явно най-малозначителните неща държавният орган не си губи времето да се занимава, за една хартишка на тавана на помещението противопожарният орган не ще издава наказателно постановление за налагане на глоба.

7. Как стои въпросът за давността? Пак по силата на същите общи начала, произтичащи от нашия правопорядък, от обстоятелството, че при всяко наказване се касае за превъзпитаване, за възмездие, естествено е, че ако за престъпленията наказателното преследване не може да трае безкрайно, още по-малко то може да трае безкрайно при по-дребните правонарушения, както не трае безкрайно и гражданскоправната претенция. Въпросът е само този: когато в някой текст не е изрично указана специална давност за преследване на дадено административно нарушение, няма ли един общ давностен срок, който да се приеме за всички случаи? Аз мисля, че тук може да се приеме за такъв срок две години. Основанията ми за това схващане са следните:

В рубрика IX от общата част на НК се говори всъщност за наказателно преследване. Чл. 51, ал. 5 НК завършва: наказателното преследване се изключва по давност, когато то не е възбудено в продължение на... 2 години във всички останали случаи. В тези „останали случаи“ ще могат да се включат не само деяния – престъпления – наказуеми с лишаване от свобода под три години, но и наказуеми с всякакви други по-малки наказания; такъв е случаят с престъпленията, наказуеми само с глоби, произнасяни от съд. Не може да се допусне в една правна система като нашата за глоби, произнасяни от съд, наказателното преследване да се изключва след изтичането на две години, а за глоба – пак се касае за глоби – произнесени от административен орган и то не за общественоопасни деяния, престъпления, а за административни нарушения, наказателното преследване да трае на вечни времена! Трябва да се приеме, че този срок, установен в чл. 51, т. 5 НК, е израз на едно общо правило, за „всички останали случаи“.

Това тълкуване наистина е доста разширително, но то е единствено приемливо и при това наложително, когато се касае да се уреди едно изрично неуредено от законодателя, поне досега у нас положение. И това става не защото общата част от НК се прилага еднакво и за углавни престъпления, и за административни нарушения, но защото всъщност и в този случай се касае за изтъкване на начала, които изобщо произтичат от общоустановения у нас правопорядък.

8. Тук следва да се добави още едно обстоятелство, което трябва да се има предвид при разглеждането на въпроса дали се прилага направо и изцяло общата част на НК и за административните нарушения. В общата част в рубрика I се говори специално за понятието престъпление и се установява специално като характеристика обществената опасност на деянието и във връзка с това се настоява и на вината в нейните две прояви – умишлеността и непредпазливостта. Настоява се на положението, че при малозначимо деяние, от което няма вредни последици, не се слага въпрос за обществена опасност, а с това и за наказуемост от съд. Всичко това показва, че тая рубрика I от общата част се отнася специално до престъпленията, наказуеми по углавен (съдебен) ред, а не и до административните нарушения, които се наказват от орган на администрацията по административен ред и при които всички тези въпроси за обществена опасност, вина, умисъл, малозначимост се поставят по съвършено различен начин.

9. В тая обща част се намира също така рубрика V за наказанията. От текста на тая рубрика е ясно, че тя третира само углавни наказания, налагани по съдебен ред, за престъпления, а не за административни наказания, налагани от административен орган с наказателно постановление. Това личи между другото и от съдържанието на чл. 22 НК, където са изброени именно углавни наказания: смърт; лишаване от свобода; поправителен труд; конфискация на част или на цялото имущество; лишаване от права; обществено порицание. Никое от тези наказания не се прилага за административните нарушения. За административните нарушения се прилагат поначало само две наказания (чл. 356 НПК): глоба, а също и конфискация на вещите, които са послужили за извършване на нарушението. Последното се третира всъщност като наказание само за административното нарушение, съгл. чл. 356 НПК.

Във връзка с тези наказания, именно защото са углавни, само за углавни престъпления, но не и за административни нарушения, се предвижда възможност за съда да налага и допълнителни наказания: лишаване от права (граждански и политически), напр. лишаване от пенсия, лишаване от родителски и настойнически права. Подобни наказания изобщо не може да налага административният орган с наказателно постановление.

Същото е и по определяне на наказанието, рубрика VI – и тази рубрика всъщност се отнася само за углавни наказания – само за престъпленията, а не и за административните нарушения.

10. Правилата за непълнолетни (рубрика VII, чл. 44 НК) също не могат да се налагат направо за административните нарушения, защото глобата не може да се заменя с обществено порицание, тъй като такова наказание за административно нарушение няма; а макар и да е казано, в чл. 44 in fine НК, че на непълнолетни наказания конфискация не се налага, не може да не се произнесе конфискация напр. за риба при незаконен риболов, за дивеч при незаконен лов, за развалени продукти и др. под.

Все пак при едно много разширително тълкуване на някои отделни положения от общата част на НК може, специално за малолетството, да се стигне до следното заключение:

В общата част на НК обикновено се употребява за извършените деяния, на които ще се прилагат отделните правила на общата част, наименованието „престъпление“ или „престъпно деяние“ (напр. чл. чл. 15; 16; 17; 18; 19; 20; 21 т. 2; 22 ал. 3; 23 ал. 3; 34; 35: 39; 40; 41; 49; 51, 56; 60; 61; 63; 64; 65; 66; 67). В останалите членове или не става дума да се употребява изразът „престъпление“ или се говори само за „деяния“. В някои случаи би могло да се предаде на употребения в текста израз „деяние“ съответен смисъл, различен от „престъпления“ и тогава да се счете, чрез такова разширително тълкуване, за което бе дума по-горе, че такъв текст наистина има по-широко значение и ще обхване неправомерни деяния, които сами по себе си не са престъпления. Такъв е случаят например с чл. 14 НК по редакцията от 10.II.1956 г. „Не се вменява във вина деянието, извършено от малолетно лице – ненавършило 14 години и от непълнолетно лице, навършило 14 години, но ненавършило 18 години, ако то не е могло да разбира свойството и значението на деянието или да ръководи постъпките си“. Тук би могло да се приеме, че тези деяния, извършени от малолетния, именно не се считат за престъпления, макар формално да съдържат признаци на предвидено в закона престъпление. Законодателят сам, в този чл. 14 НК, не ги счита за престъпления, защото не открива вина в тях, а според чл. 2 НК вината е съществен елемент на престъплението. Но и в този случай при малолетството всъщност не се касае за едно пряко прилагане правилата на общата част на НК върху престъпления, а за едно общо положение от правото, свързано с понятието деяние, при което е изключена вината.

Но това е, както казах, само един опит за едно много разширително тълкуване, на каквото у нас и преди 1956 г. (с оглед да излезе от мъчнотиите, които липсата на изричен текст за административните наказания създава за нарушенията на малолетните) се отдаде на няколко пъти и Върховният съд[9].  Лично аз обаче съм повече наклонен да не се отдавам на такива юридически „спекулации“ и като остана на схващането, че правилата на общата част на НК не се прилагат пряко и за нарушенията, да сметна, че правилата на общата част и за малолетството нямат пряко приложение към административните нарушения. Доколкото един малолетен би следвало да бъде освободен от отговорност за извършено административно нарушение, това би следвало да стане не поради прякото приложение на чл. 14 или на 44 НК, а само ако в общите принципи на правото бихме намерили основание за това.

Само при едно такова логическо тълкуване бихме могли да обясним защо се налага в много случаи наказание глоба дори и на деца, притежатели на имоти, във връзка с нарушение правилата по обзавеждането или използването на имотите. А също така защо в ред случаи е възможно да се налагат по административен ред наказания глоби, та дори и конфискации на юридически личности. Подобно положение не може да се представи при (углавни) престъпления и тук за правилата на общата част от НК не би имало никакво място.

От мотивите към закона за изменение на Наказателния закон (10.II.1956 г.), т. 6, може да остане впечатление, че на общо основание чл. 69 НК, т.е. общата част от НК има приложение и за налаганите административни наказания глоби, като се допуска да се заменя и „административната глоба“ с обществено порицание при непълнолетни, „доколкото особен закон не постановява противното“. Аз продължавам да мисля въпреки това съдържание на мотивите, т. 6, че тъкмо обратното, подобна замяна би била приемлива само ако има изрично постановление за такова заменяне с обществено порицание в някой закон. И тава е така не само защото чл. 69 НК говори само за „престъпление“ – и това не е било изменено със закона за изменение на НК от 10.II.1956 г., но и поради това, че тази т. 4 от чл. 44 НК изобщо не е била изменяна със закона от 10.II.1956 г., та да могат да се вадят сега такива заключения за изменение в тълкуването на чл. 44 след 10.II.1956 г., каквото впечатление оставя писаното от автора на мотивите. В края на краищата мотивите са едно мнение, а законът си е закон.

Заключение

От изложеното се вижда, че се срещат на практика много затруднения във връзка с прилагането на правилата от общата част на Наказателния кодекс върху административните нарушения[10]; т.е. вън от положенията, които произтичат от общите начала на нашата правна система и са приложими и без особен текст във всички области на правото, не би могло обосновано да се прилагат направо положенията от общата част на НК под предлог, че престъпления и административни нарушения е все едно, че административното нарушение е всъщност пак престъпление, само че по-малко.[11]

А има нужда някои от положенията, предвидени в общата част на НК за престъпленията, да намерят съответно приложение и относно административните нарушения. Казвам „съответно“, защото искам да подчертая, че и в този случай не ще се касае за пряко и пълно приложение към административните нарушения на правилото, установено за углавни престъпления, а за едно надлежно приспособяване на такова правило към спецификата на административното нарушение. Така напр. положенията относно малолетието, умисъла и др. под. би имало полза да получат известно приложение към административните нарушения, но ще трябва съответно да се приспособят: само тогава би имало полза от тях и биха допринесли за разрешаването на сегашните мъчнотии.

Ето защо поради невъзможността от правно-теоретична гледна точка да се приложат направо правилата на общата част от НК върху административните нарушения; поради необходимостта все пак да се уредят по съответен и то общ начин известни положения, свързани с административните нарушения, налага се да се пристъпи и у нас към изработването на един общ административнонаказателнопроцесуален кодекс, като се включи в него една такава съответно приспособена обща част. Той ще изхожда от глава XXVIII НПК, която и сега стои като чуждо тяло, „пришито“ случайно на края на общия НПК. Докато стане това, може да се прибави едно положение към глава XXVIII, което временно да урежда тези въпроси.

[1] Публ. в сп. „Созиалистическо право“, 1957, № 7.

Статията се препечатва с позволението на наследниците на автора, предоставено специално на Съдебно право.

[2] Особеното производство по нарушенията на наредбите по чл. 53 ЗНС беше въведено у нас по образец на една система, съществуваща в Съветския съюз и отговаряща на тамошните условия. Но в Съветския съюз не е толкова разширено – това едва сега започва да става, след Указа за амнистията от 1953 г. – производството по административното наказване с наказателни постановления и съставени актове, каквото е уредено у нас с глава XXVIII от НПК.

[3] В германската социалистическа правна доктрина също се приема, че общата част на Наказателния закон не може направо да се прилага при административното наказване. Така Dr. Helmut Ostmann пише в Neue Justiz, 1954 г., кн. 18, с. 521 следното: „В материалноправно отношение правилата от общата част на наказателното право могат да бъдат прилагани върху деянията, наказуеми с административни наказания… само със значителни ограничения, които се дължат на изложената (по-горе) разлика между административно наказание и углавно наказание“.

[4] В Съветския съюз се приема като принцип, че условно осъждане не може да има за допълнителните наказания като глоба, конфискация. Вж. Уголовное право. Общая часть, IV изд., 1948 г., с. 552.

[5] Тук сега няма да разглеждам правно-теоретичния въпрос дали и при административните нарушения може да се говори за „обществена опасност“ на деянието или това се отнася само до (углавните) престъпления. Този въпрос съм разгледал подробно другаде.

[6] Трябва специално да се обърне внимание, че наистина има изричен текст за отговорност на родители, но той се отнася не за налагане на наказание на родителите, а за държането им граждански отговорни, чл. 49 ЗЗД.

[7] Този въпрос за правораздавателния характер на административното наказване аз съм имал случай подробно да развия в монографията: Особени юрисдикции в областта на администрацията. С., изд. БАН, 1956, с. 18.

[8] Тук е разликата с административната принуда в тесен смисъл, предназначена да обезпечи изпълнението на административното нареждане от гражданите, обществените организации и разни служебни лица. Нея администраторът не е длъжен да упражни. (Вж. подробности в книгата Стайнов-Ангелов. Актовете на държавно управление и контролът за тяхната законосъобразност. С., 1952, с. 68 сл.).

[9] ВС, Р. № 186 от 7.II.1955 г., I н.о. приема да се замени наказанието глоба, произнесено с наказателно постановление, с обществено порицание, когато нарушителят е над 13 години и по-малък от навършени 18 години (съгл. чл. 44, т. 4 и чл. 31 НК); ВС, Р. № 28 от 14. I. 1955 г. I н. о. е освободил от наказание глоба лицето, понеже се оказало под 13 години (чл. 14, т. 1 НК), а е потвърдил присъждането на обезщетение само по отношение на родителите (по чл. 48 ЗЗД).

[10] Тези затруднения не биха били толкова големи, ако у нас би съществувала двойна система в НК с разграничение между престъпление и нарушение. Тогава разпоредбите по общата част по нарушенията биха могли при едно разширително тълкуване да послужат и за административните нарушения, доколко от естеството на нещата или от изрични текстове не следва друго.

[11] Такова пряко приложение на правилата от общата част на НК би било още по-малко възможно, ако би се приело, че в наложените наказания по административен ред са „административни мерки“ (вж. казаното по този въпрос по-горе).