Donald P. Kommers,
в превод на Симеон Стойчев
ПРЕДСТАВЯНЕ НА ФЕДЕРАЛНИЯ КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД word
ПРЕДСТАВЯНЕ НА ФЕДЕРАЛНИЯ КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД pdf
А. Въведение [1]
[1] Ако обществената и политическата стабилност в демократичната държава предполага ефективен контрол за конституционосъобразност, то жестоката нестабилност на германското общество през първата половина на 20-ти век свидетелства за недостатъците на ранните проявления на германския конституционализъм и неговите механизми за конституционен контрол, на който са били основани няколко конституционни системи[i]. От същата гледна точка обаче стабилността и просперитетът, на който се радва Западна Германия (и продължи да се радва след октомври 1990, като Обединена Германия) през втората половина на 20-ти век говори за интегритета и ефикасността на Bundesverfassungsgericht (Федералния конституционен съд) – уникалния конституционен орган, който отбеляза своята 50-та годишнина тази година.
[2] Това есе представя Федералния конституционен съд, като описва накратко юридическото наследството, въз основа на което е създаден той, историята на неговото създаване, неговата юрисдикция и структура.
B. Юридическото наследство до Федералния конституционен съд
[3] Федералният конституционен съд, като механизъм за контрол за конституционосъобразност, се основава на модела, защитаван от австрийския учен Ханс Келзен (обикновено наричан модел на Келзен, австрийски или континентален модел). Формално описан първо през ранния междувоенен период, моделът на Келзен се отличава от британския и американския модел за контрол за конституционосъобразност, който е доминирал през този период. Съществените и отличителните нововъведения на Келзен са: (a) специализация на контрола за конституционосъобразност, който да се осъществява от самостоятелни конституционни съдилища или самостоятелни отделения в най-висшите съдилища; и (b) признаването на политическия характер на контрола за конституционосъобразност, включително като съответните съдийски назначения бъдат извършвани при по-открито политически процедури.
[4] Един от факторите, който мотивира създателите на Grundgesetz (Основния закон) да възприемат модела на Келзен и да придадат функции по контрол за конституционосъобразност на един отделен съд, е традиционната структура на германската съдебна система и незапознатостта на нейните съдии с конституционното правораздаване. Германската съдебна система включва отделни йерархии от административни, трудови, фискални и социални съдилища, като обикновените граждански и наказателни юрисдикции са включени в друга отделна по-голяма система от обикновени съдилища. Всички първоинстанционни и второинстанционни съдилища принадлежат на лендърите (федералните области). Федералните съдилища са съдилища от последна инстанция. Както всички апелативни съдилища, и тези са обезпечени с множество съдии, които заседават в състави от по пет съдии. Сложността на тази структура и липсата на традиция в прилагането на доктрината stare decisis би направила неработеща в Германия една децентрализирана система за конституционен контрол по американски модел, при която всички съдилища могат да обявяват противоконституционността на законите.
[5] В днешния ден различни варианти на модела на Келзен са в основата на повечето от световните институции, упражняващи контрол за конституционосъобразност, включително конституционните съдилища (или конституционните състави на върховни съдилища) в повече от 70 държави.[ii]
C. Учредяване на Федералния конституционен съд
[6] Естеството и структурата на новия Конституционен съд е широко обсъждана в Конституционния конвент на Западна Германия (Парламентарния съвет). Заседавайки през 1948-1949 г., Парламентарният съвет създава текста, който действа като германска конституция, по-известен като Grundgesetz (Основен закон). Описвайки институционалната инфраструктура на новата Федерална република, Основният закон предвижда създаването на Федерален конституционен съд. Дебатът в Парламентарния съвет относно контрола за конституционосъобразност се свежда до това дали новата конституционна институция да бъде като ваймарския Staatsgerichtshof (Държавен съд) и да действа основно като орган за разрешаване на спорове между различните власти и държавни органи от различни нива (т.е. съд за конституционни спорове между държавни органи (constitutional review)), или да включва в своята юрисдикция и общо правомощие да упражнява контрол за конституционосъобразност на законодателството (т.е. контрол за конституционосъобразност (judicial review)). Учредителите постигат съгласие да създадат конституционен трибунал, независим от останалите публичноправни съдилища, но се разминават по отношение на това каква част от конституционната юрисдикция, включена в проекта за конституция, трябва да бъде дадена на съда за сметка на останалите висши федерални съдилища.
[7] Противоречията за обхвата на юрисдикцията на Федералния конституционен съд се концентрират върху разликата между това, което някои делегати считат за „политическа“ роля на конституционния съд, и това, което други считат за по-скоро роля на „обективно“ тълкуване на обикновените съдилища. Някои делегати предпочитат две отделни съдилища – „един, който да разглежда конституционосъобразността на законите (т.е. контрол за конституционосъобразност), и друг, които да разрешава политически по своето естество спорове между клоновете и държавните органи от различните нива на управление (т.е. конституционни спорове). Други предпочитат един голям състав с множество правомощия, разделен на отделни състави – всеки, специализиран в определена сфера на публичното или конституционното право. На това предложение силно се противопоставят много германски съдии, които се опасяват от всякакво смесване право и политика в една единствена институция. Окончателният резултат е компромис, при който се създава един отделен конституционен трибунал с изключителна компетентност върху всички конституционни спорове, включително с правомощие да контролира конституционосъобразността на закони.
[8] Двете основни партии в Парламентарния съвет предпочитат ограничен достъп до новия конституционен съд – социалдемократите, защото искат да защитят политическите малцинства в и извън парламента, и християндемократите, защото считат, че тези правила са също толкова полезни за запазването на германския федерализъм.
[9] Интересите на двете политически партии са отразени и в разпоредбите относно подбора на съдии, определящи, че Федералният конституционен съд се състои от „федерални съдии и други членове“ – половината, „избирани от Bundestag, и половината, избирани от Bundesrat” (чл. 94). Така християндемократите са удовлетворени от силното „федерално“ присъствие в съда, а социалдемократите са спокойни, че съдът няма да бъде доминиран от професионални съдии, привлечени изцяло от консервативната съдебна власт. Оставащите подробности за организацията на съда и процедурата са оставени да бъдат уредени по законодателен път.
[10] Почти още две години са необходими, за да се изготви законодателният акт за създаването на Федерален конституционен съд. Устройството на новия трибунал представлява компромис между противоречивите гледни точки на федералното правителство, социалдемократите и Bundesrat по такива въпроси, като съдебен подбор и несменяемост, квотата на съдиите от кариерата и „другите съдии“, квалификацията на кандидатите, големината на съда и неговата структура, степента на контрол върху съда, който се упражнява от Федералното министерство на правосъдието. Всички участници в дебата осъзнават, че политическото приемане на съда ще зависи от широкото съгласие по тези въпроси сред партиите и институциите. В крайна сметка, след месеци на интензивни преговори между Bundestag и Bundesrat, е публикуван законопроект с огромна подкрепа на основните парламентарни партии и всички държавни власти. Резултатът е Законът за Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) от 12 март 1951 г.
D. Юрисдикцията на Федералния конституционен съд
[11] Основният закон разширява юрисдикцията на съда до дванадесет категории спорове и „такива други дела… съгласно федералното законодателство“ (чл. 93 [2]). Първоначално юрисдикцията на съда може да бъде ангажирана само от федералното правителство или правителствата на лендърите (т.е. канцлера или председателстващия министър и неговия кабинет), парламентарно представените политически партии и, при определени обстоятелства – от отделни съдилища (съдебни състави). Създателите на конституцията отхвърлят предложението да дадат конституционно право на частните страни да се обръщат към съда – решение, което е в съответствие с практиката на конституционни спорове от миналото във Ваймарска Германия и Австрия. Правото на индивидуална конституционна жалба е създадено със закон през 1951 г. и включено в текста на Основния закон през 1969 г. (чл. 93, (1) [4a]).
[12] Юрисдикцията на Конституционния съд, установена от самата конституция, включва: контрол върху ограничаване на основните права (чл. 1), конституционосъобразност на политическите партии (чл. 21 [2]), контрол за конституционосъобразност и законосъобразност на избори (чл. 41 [2]), импийчмънт на федералния президент (чл. 61), спорове между държавни органи (чл. 93 [1]), абстрактен конституционен контрол (член 93 [1]), спорове между федерацията и лендърите (чл. 93 [1] и 84 [4]), каузален (конкретен) конституционен контрол (чл. 100 [1]), отстраняване от длъжност на съдии (чл. 98), спорове между лендърите (чл. 99), искове, свързани с международното публично право (чл. 100 [2]), запитванията от конституционните съдилища на лендърите (чл. 100 [3]), действие на федералните закони (чл. 126), индивидуални конституционни жалби (чл. 93 [1]).
[13] Измежду различните компетентности на съда, конституционната жалба е най-често упражняваната и най-изтъкваната. Бивш председател на Федералния конституционен съд веднъж отбеляза, че „правораздаването във Федерална Република Германия би било немислимо без конституционната жалба.”[iii] Съгласно чл. 93 (1) [4a] от Основния закон, всяко лице може да подаде конституционна жалба, ако някое от неговите основни материални или процесуални права, съгласно Конституцията, е нарушено от „публичен орган“, включително чрез решения, административни актове и законодателни актове. Преди да бъде подадена конституционната жалба всички останали възможни средства за защита пред обикновените съдилища трябва да бъдат изчерпани. Конституционните жалби трябва да бъдат подадени в определения от закона срок, трябва да посочват акта или бездействието, с което е извършено нарушението, както и отговорния публичен орган. Жалбата също трябва да посочва нарушеното конституционно право. Законът за Федералния конституционен съд задължава съда да приеме за разглеждане всяка жалба, която е конституционно значима или която, ако не бъде разгледана, би била причинена тежка вреда на жалбоподателя. Процедурата за подаване на жалби до Конституционния съд е относително лесна и не изисква значителни средства. Не се изисква плащането на такси или спазването на други формалности. Повечето жалби се пишат на ръка и се подготвят без помощта на адвокат. Не се изисква никаква правна помощ на нито един етап от процедурата по жалбата. Вследствие на тези доста широки правила за „допустимост“, съдът е залят с жалби – от 452 през първата година от неговото съществуване до над 5000 годишно през последните години.[iv]
E. Структура, процедура и състав
[14] Законът за Федералния конституционен съд кодифицира и допълва съдържанието разпоредбите на Основния закон, отнасящи се до организацията на съда, правомощията и процедурите. Резултат на множество политически компромиси, законът, наред с други неща, (1) поставя изискванията за квалификация[v] и несменяемост на[vi] съдиите; (2) определя процедурите за подбор на съдиите;[vii] (3) установява два Сената с по осем съдии;[viii] и (4) определя какво попада в юрисдикциите на всеки един сенат.[ix]
[15] Най-важната структурна характеристика на Конституционния съд е неговото разделяне на два Сената с по осем съдии, които имат взаимоизключващи се юрисдикции и различни съдебни служители. Двата сената имат споделена юрисдикция над конституционните жалби и контрола за конституционосъобразност на закони. В останалите производства Вторият сенат има изключителна компетентност.
[16] Съдиите от всеки Сенат се назначават в един от трите състава към всеки от Сенатите, като всеки състав се състои от трима съдии. Председателят на съда (понастоящем член на Втория Сенат) и зам.-председателят (понастоящем член на Първия Сенат) участват в работата на два от съставите в съответните сенати. Съставите предварително определят дали конституционната жалба е допустима за разглеждане. Съставите могат да отхвърлят жалба, ако и тримата съдии счетат, че жалбата е „недопустима или няма изгледи да бъде успешна по други причини“. Ако един от съдиите гласува жалбата да бъде приета, делото преминава за разглеждане към пълния Сенат. Съставите могат да решават и жалбите по същество, ако и тримата съдии са съгласни с резултата от решението и то се вписва в стандартите, поставени вече от съдебната практика на Сената в неговия пълен състав. Съставите решават 95 % от всички жалби, освобождавайки Сената от една иначе невъзможна за изпълнение задача.
[17] В петдесетгодишната история на съда 90 съдии се служили във Федералния конституционен съд, включително осем жени. Списък на съдиите от Федералния конституционен съд следва приложението към тази статия.
F. Заключение
[18] Благодарение на своите успехи в защитата на принципите на демокрацията и конституционализма, без дори да споменаваме обема и задълбочеността на неговата юриспруденция, Федералният конституционен съд е разцъфтял до един от най-престижните конституционни трибунали в света. Съдът служи като водещ модел за създаването на контрол за конституционосъобразност в новите демокрации в Източна Европа, както и в много други държави по света. В допълнение, националните съдилища, ангажирани с контрол за конституционосъобразност, редовно се обръщат към неговите решения, когато решават дела и спорове в рамките на техните юрисдикции. Накратко, днес влиянието на Федералния конституционен съд по света сега е напълно сравнимо, ако не и по-голямо, с това на Върховния съд на Съединените щати.
Приложение: Списък на съдиите на Федералния конституционен съд[x]
Първи сенат
I.Избрани от Комисията за съдебен подбор на Bundestag; пост
1.1 HöpkerAschoff, Hermann (1951-1954), председател
1.2 Wintrich, Josef (1954-1958), председател
1.3 Müller, Gebhard (1959-1971), председател
1.4 Benda, Ernst (1971-1983), председател
1.5 Herzog, Roman (1984-1987), зам.-председател; от Bundesrat (1987-1995), председател
1.6 Hass, Evelyn (1994), съдия
2.1 Zweigert, Kurt (1951-1952), съдия
2.2 Heck, Karl (19541964), съдия
2.3 Böhmer, Werner (19651983), съдия
2.4 Neidermaier, Franz (19831986), съдия
2.5 Seidl, Otto (1986-1998), съдия
2.6 Papier, HansJürgen (1998), съдия; от Bundesrat (1998), зам.-председател
3.1 Heiland, Gerhard (1951-1961), съдия
3.2 Haager, Karl (1962-1979), съдия
3.3 Heußner, Hermann (1979-1989), съдия
3.4 Kühling, Jürgen (1989-2001), съдия
3.5 Bryde, BrunOtto (2001), съдия
4.1 Scholtissek, Herbert (1951-1967), съдия
4.2 Brox, Hans (1967-1975), съдия
4.3 Katzenstein, Dietrich (1975-1987), съдия
4.4 Söllner, Alfred (1987-1995), съдия
4.5 Steiner, Udo (1995), съдия
5.1 Zweigert, Konrad (1951-1956), съдия (постът е закрит през 1956)
6.1 Lehmann, Joachim (1951-1963), съдия (постът е закрит през 1963)
II. Избрани от Bundesrat
1.1 Stein, Erwin (1951-1971), съдия
1.2 Faller,Hans (1971-1983), съдия
1.3 Henschel, Johann (1983-1995), съдия
1.4 Hömig, Dieter (1995), съдия
2.1 Wessel, Franz (1951-1958), съдия
2.2 Berger, Hugo (1959-1967), съдия
2.3 Zeidler, Wolfgang (1967-1970), съдия
2.4 Simon,Helmut (1970-1987), съдия
2.5 Dieterich, Thomas (1987-1994), съдия
2.6 Jaeger, Renate (1994), съдия
3.1 Scheffler,Erna (1951-1963), съдия
3.2 Ruppv.Brünneck, Wiltraut (1963-1977), съдия
3.3 Niemeyer, Gisela (1977-1989), съдия
3.4 Seibert, Helga (1989-1999), съдия
3.5 HohmannDennhard,Christine (1999)
4.1 Rittersprach, Theodor (1951-1975), съдия
4.2 Hesse, Konrad (1975-1987), съдия
4.3 Grimm, Dieter (1987-1999), съдия
4.4 HoffmanRiem, Wolfgang (1999), съдия
5.1 Ellinghaus, Wilhelm (1951-1955), съдия
5.2 Kutscher, Hans (1955-1956), съдия (постът е закрит през 1956)
6.1 Drath, Martin (1951-1963), съдия (постът е закрит през 1963)
Втори сенат
I. Избрани от Комисията за съдебен подбор на Bundestag
1.1 Rupp, Hans (1951-1975), съдия
1.2 Zeidler, Wolfgang (1975-1983), зам.-председател; (1983-1987), председател
1.3 Franßen, Everhardt (1987-1991), съдия
1.4 Sommer, Bertold (1991)
2.1 Hennecka, Anton (1951-1968), съдия
2.2 Rinck, HansJustus (1968-1986), съдия
2.3 Graßhof, Karin (1986-1998), съдия
2.4 Osterloh, Lerke (1998), съдия
3.1 Federer, Julius (1951-1967), съдия
3.2 von Schlabrendorff, Fabian (1967-1975), съдия
3.3 Niebler, Engelbert (1975-1987), съдия
3.4 Kruis, Konrad (1987-1998), съдия
3.5 Broß, Siegfried (1998), съдия
4.1 Leibholz, Gerhard (1951-1971), съдия
4.2 Hirsch, Martin (1971-1981), съдия
4.3 Mahrenholz, ErnstGottfried (1981-1987), съдия; (1987-1994), зам.-председател
4.4 Limbach, Jutta (1994) зам.-председател; (1994), председател
5.1 Roediger, Conrad Frederick (1951-1956), съдия (постът е закрит през 1956)
6.1 Klass, Walter (1951-1963), съдия (постът е закрит през 1963)
II. Избрани от Bundesrat
1.1 Katz, Rudolf (1951-1961), зам.-председател
1.2 Wagner, Friedrich (1961-1967), зам.-председател
1.3 Seuffert, Walter (1967-1975), зам.-председател
1.4 Steinberger, Helmut (1975-1987), съдия
1.5 Kirchhof, Paul (1987-1999), съдия
1.6 Di Fabio, Udo (1999), съдия
2.1 Geiger, Willi (1951-1977), съдия
2.2 Träger, Ernst (1977-1989), съдия
2.3 Winter, Klaus (1989-2001), съдия
2.4 Mellinghoff, Rudolf (2001), съдия
3.1 Fröhlich, Georg (1951-1956), съдия
3.2 Kutscher, Hans (1956-1970), съдия
3.3 Wand, Walter Rudi (1970-1983), съдия
3.4 Klein, Hans Hugo (1983-1995), съдия
3.5 Jentsch, Hans Joachim (1996), съдия
4.1 Leussner, Carl (1951-1952), съдия
4.2 Schunck, Egon (1952-1963), съдия
4.3 Geller, Gregor (1963-1971), съдия
4.4 Rottmann, Joachim (1971-1983), съдия
4.5 Böckenförde, ErnstWolfgang (1983-1995), съдия
4.6 Hassemer, Winfried (1996), съдия
5.1 Wolff, Bernhard (1951-1956), съдия (постът е закрит през 1956)
6.1 Friesenhahn, Ernst (1954-1963), съдия (постът е закрит през 1963)
[1] Текстът е публикуван в оригинал в German Law Journal, Vol. 2, Nº. 9, 2001, стр. 3
[i] G. Harutyunyan, A. Mavèiè, Constitutional review and its development in the modern world (a comparative constitutional analysis), стр. 16 (1999).
[ii] Наскоро проведено изследване посочва, че следните държави използват „австрийския модел” на конституционен контрол: (Европа) Албания, Андора, Армения, Азербайджан, Австрия, Беларус, Белгия, the Bosnian/Herzegovina Federation, България, Хърватска, Чешка Република, the Former Republic of Yugoslavia, Грузия, Германия, Унгария, Исландия, Италия, Латвия, Лихтенщайн, Литва, Люксембург, Македония, Малта, Молдова, Монако, Полша, Румъния, Руска Федерация, Словакия, Словения, Испания, Турция, Украйна; (Африка) Ангола, Бенин, Буркина Фасо, Бурунди, Камерун, Централна Африканска Република, Чад, Египет, Екваториална Гвинея, Еритрея, Габон, Мадагаскар, Мали, Нигер, Руанда, Южна Африка, Судан, Того, Уганда, Заир, Замбия; (Близкия Изток) Кипър, Палестина, Сирия, Йемен; (Азия) Киргистан, Монголия, Южна Корея, Шри Ланка, Таджикистан, Тайланд, Узбекистан; (Централна/Южна Америка) Чили, Суринам. G. Harutyunyan, A. Mavèiè, Constitutional review and its development in the modern world (a comparative constitutional analysis), стр. 30-32 (1999).
[iii] Съдия Wolfgang Zeidler, публична реч, цитирана от Kommers, стр. 14, бел. 60, настоящият председател на Съда, Съдия проф. Jutta Limbach, наскоро заяви: „При конституционна жалба, всеки, който твърди, че неговите основни права са нарушени от властите, може да търси защита от Федералния конституционен съд... Това право на обжалване [има]... парадигматичен ефект върху решенията, който е важен за бъдещото поведение на политиците, държавните служители и съдиите.” Jutta Limbach, The Role of the Federal Constitutional Court, 53 SMU L. REV. 429 (2000).
[iv] Luise Barnstedt, Администриране на Федералния конституционен съд (Administration of the Federal Constitutional Court), Конференция на главните секретари на конституционните съдилища и органите с еквивалентна юрисдикция
[v] Член 3: поне 40 навършени години, отговарящ на изискванията за избиране в Bundestag и притежаващ квалификацията, необходима за съдебна длъжност.
[vi] Член 4: 12 години, без да се надвишава задължителната пенсионна възраст.
[vii] Член 5-9: половината от всеки състав се назначава от Bundestag, а другата половина от Bundesrat.
[viii] Член 2
[ix] Член 14
[x] Годините в { x } представляват мандата, за който съответният съдия е бил избран.