Властта чука на задната врата на съда
Властта чука на задната врата на съда
Даниела Пиана[1] (Daniela Piana), Университет Болоня[2], Италия
Превод: Симеон Стойчев
В посткомунистическите държави, кандидатки за европейско членство, ЕС и Съветът на Европа упражниха силен натиск върху местните елити в подкрепа на приемането на институционални гаранции за съдебна независимост и капацитет. На основата на широк кръг от интервюта с ключови участници в европейските и местни институции, тази статия ще разгледа логиката на действията, свързани със съдебна реформа в Полша, Чехия и Унгария в две насоки на съдебните политики - управлението на системата на съдебната власт и управлението на отделното съдедбно учреждение. Емпиричните доказателства потвърждават, че реформаторските процеси са били дълбоко повлияни от националните участници, управлявали по време на демократичния преход, които са имали възможността да се възползват изцяло от ресурсите, предоставени от ЕС.
Ключови думи: съдебни политики; посткомунизъм; върховенство на закона; европейско разширяване; съдилища
Посткомунистически съдебни реформи: местни и външни фактори в действие
През последните две десетилетия правителствени и неправителствени организации разгърнаха внушителен брой стратегии в подкрепа на демократичните реформи в авторитарните и тоталитарните режими (Belton, 2005; Burchill, 2005; Carothers, 1999; Ottaway & Carothers, 2000). Техните действия оказаха значително въздействие върху организацията на съдебните системи на засегнатите държави. Наистина, в демократизиращите се държави с правно и политическо наследство, пропито в недемократични институции, съдебните реформи улесняват промяната и така благоприятстват легитимирането на новия режим, въвеждайки механизъм за самоконтрол на държавата(Gargarella & Skaar, 2004; Larkins, 1996). Всъщност, това незабавно повдига въпроса, доколко съдиите, които са служили на един недемократичен режим, са способни да станат част от този „полезен и ефективен държавен демократичен апарат и как политическите и институционални промени могат да окажат влияние върху техните способности“ (Guarnieri & Magalhles, 2006, p. 139). По-конкретно подборът, назначаването и политиките, свързани с кариерното израстване, могат дълбоко да променят ситуацията, в която съдиите работят. Така демократизиращите се елити се сблъскват с трудността да преструктурират механизмите за назначаване, повишаване, атестиране и обучение на съдиите, за да бъде постигнато помирение с миналото и да се прокара път към бъдещата легитимна либерална държава (Russell & O’Brien, 2001).
В посткомунистическите държави външното влияние, формално насочено към насърчаване на съдебната независимост, доведе след себе си, от функционална гледна точка, до взаимстването на множество различни институционални модели и поради тази причина не предизвика до това реформите да поемат по един и същ път. Тази широка диференциация не e изследвана все още и не е обяснена напълно от изследователите. Действително, учените, ангажирани със сравнителни анализи, са изследвали причините, които стоят зад различията между възприетите съдебни реформи в държавите, принадлежащи към един географски регион (напр. Централна и Източна Европа, Magalhles, 1999). Независимо от това, техният анализ не разкрива вътрешните и външните фактори, защото е фокусиран предимно върху вътрешните сили, които оказват натиск за приемането на конкретен модел на съдебна организация.[3]
Настоящата статия ще се опита да хвърли нова светлина върху динамиката на реформите, предприети в централноевропейските държави. Изборът на тази емпирична област е много обещаващ по редица причини. В посткомунистическите държави съдебната независимост беше един от основните въпроси, включени в местния реформаторски дневен ред. Действително, всички тези държави бяха изправени пред един и същ политически проблем, опитвайки да се справят със „зависимата магистратура“, наследена от предходния режим (Orkeny & Sheppele, 1999). Началото на европейското влияние официално беше през 1997 г., когато посткомунистическите държави са превърнаха във вероятни бъдещи членове на ЕС. Като такива, от тях се очакваше да реформират съдебната си система, за да насърчат гаранциите за съдебна независимост (Burbank & Friedman, 2002, Dimitrova, 2002, Mattina, 2004). Въпреки сходствата в политическия проблем, пред който се изправи всяка една от тях, и приликите в принципните идеи, подкрепяни от външните фактори (като Европейския съюз), съдебните реформи, предприети от държавите-кандидатки, не тръгват по един и същ път към сходни модели на управление. Случва се точно обратното, защото местните различия се възпроизвеждат по драматичен начин по време на демократичната консолидация – период, който се припокрива в голямата си част с предприсъединителния период.
Бих казала, че е възможно много по-добро разбиране за причинно-следствените механизми, които движат реформите, ако предметът на изследването е разгледан на плоскостта на разпределението на властта вътре - в рамките на съдебната власт и между съдебната власт и изпълнителната власт. Ако погледнем отблизо двете вълни на съдебни реформи, осъществени от три от тези държави между 1989 г. и 1997 г. и между 1997 г. и 2004 г., виждаме, че настъпилите промени в резултат на съдебните реформи могат да бъдат по-добре обяснени, ако анализът се фокусира върху властовите сегменти, разменени между различните участници в реформите. За да представи емпирични доказателства за това твърдение, статията показва, че държавите, които са наследили сходна правна култура, не подхождат към съдебните реформи по един и същ начин.[4] За целта на изследването ще бъдат разгледани три държави – Полша, Унгария и Чехия, които имат изключително исторически сходна правна култура (всички те са били част от австро-унгарската сфера на влияние), но се различават по отношение на стратегическите позиции на участниците в реформите.
От гледна точка на сферата на политики, статията разглежда реформи, насочени към „управлението на системата“[5] (като управлението на системата на съдилищата, назначаване, повишаване, атестация и обучение) и управлението на съда, разбирано като управление на съдебно учреждение. Анализът на логиката на действие, движеща реформите на тези две нива, подсилва застъпената тук теза, защото ясно показва, че организационните промени са възприети само дотолкова, доколкото те не са били вредни за властта, разпределена в първата вълна реформи. Институционалната инертност се оказа много по-силна на нивото управление на системата, отколкото на нивото на отделени съдилища (вж. сходните аргументи, изтъкнати от Emmert, 2000), което означава на нивото, при което разпределението на властта е критичен въпрос за цялостното институционално устройство на държавата.
Самоограничаващи се държави: съдебните реформи като институционални политики
Би могло да се очаква, ако се вземат под внимание културните и историческите фактори, които обуславят макроинституционалните промени, че след падането на комунистическите режими, Полша, Унгария и Чехия биха реформирали управлението на своите съдебни системи по сходни начини. Наистина, историческото наследство би следвало да подтикне юридическите елити да поддържат австро-германския организационен модел, който всъщност е следван при създаването на конституционните съдилища (Ishiyama Smithey & Ishiyama, 2000, Manko, 2005, Sadurski, 2004, Schwartz, 2000). Австро-германското влияние, водещо началото си от 19-ти век, е продължило да бъде основата на правните системи на тези държави, видно от легалистичния и позитивистичен подход към правната проблематика (Ajani, 1996).[6] Това предпоставя очакването, че посткомунистическите съдебни системи би трябвало да притежават централизирана бюрократична организация с йерархични механизми за вътрешен контрол върху поведението на съдиите (Guarnieri & Pederzoli, 2002). Несъмненено, австро-германското наследство би ни накарало да очакваме, че ще бъде взаимстван моделът на Rechtsstaat, където Grundnorm установява границите на дейността на държавата и формално определя един йерархичен, последователен и ясно очертан списък от права и задължения за частните и публичните участници в обществения живот (Ohlinger, 2003).[7] Ако пък бъде взето под внимание близкото минало, наследството на недемократичните режими би обусловило сходен модел на управление в Полша и Унгария, където комунистическите режими бяха вече отслабени през последните десетилетия на посттоталитаризъм и някои съдебни механизми за защита на правата бяха поне принципно определени. И двете предположения се оказаха погрешни и несъвместими с емпиричните данни. Реално Полша и Унгария не следват един и същ път за реформи, нито възприемат един и същ модел на съдебно управление. Трите държави не вървят и по един и същ път към австро-германския модел на съдебно управление.
Много по-добро разбиране може да се постигне, ако се вземе предвид разпределението на политически ресурси между демократизиращите се елити и бившите комунистически политици. След падането на комунистическите режими и започването на разговорите на кръглите маси (Elster, 1996), позициите на бившите комунистически лидери доказват своята значимост за финалната част от пътя на реформите. Преди всичко, включването/изключването на бивши (пост) комунисти в процеса по изготвяне на конституция има значение за когнитивната перспектива, възприета от реформаторите, за оценката на очакваните ползи от алтернативните институционални решения. В полето на съдебните политики, комунистическите елити бяха най-пряко свързани с участниците от съдебната власт и по-конкретно – с високопоставените съдии. Председателите на върховните съдилища бяха много по-влиятелни в полския и унгарския конституционен процес, отколкото в Чехия, защото в първите две държави бившите (пост)комунисти, които бяха извъшили назначенията на председателите, взеха участие в процеса на възстановяване на държавата, докато това не беше така при последната (Selznick, 1999).
В Полша първата кръгла маса, която беше проведена през 1989 г., въведе Висшия съдебен съвет (ВСС, Osiatynsky, 1986). ВСС (Институт „Отворено общество“, 2001c) беше включен в конституцията чак по-късно - през 1997 г.[8] След първите избори бившите комунисти управляваха заедно със социалистическата партия, която възникна от политическия опит на „Солидарност“. Правителството не посегна на съдебните кадри. Единствено високопоставената бюрокрация беше прогонена, като правителството очакваше, че обновяването на редовите съдии ще се извърши по вътрешен път. Бившите комунисти, които бяха представени в Sejm[9] и които бяха най-пряко свързани с предишните съдебни назначения, не подкрепиха дълбока промяна в разпределението на властта в рамките на съдебната власт. Липсата на стратегия за лустрация остави непокътнато разпределението на властта между нивата на съдебната система, а именно – между председателите на съдилищата и министерството на правосъдието (Frankowski, 2005). Според международните наблюдатели въпросът за съдебната независимост в много по-голяма степен е разглеждан по отношение на отделните съдиите, отколкото по отношение на съдебната система. Съдиите са били свикнали да се защитават от вътрешен натиск чрез средствата на силен буквалистичен подход към правораздаването.
Резултатът от кръглата маса представляваше създаване на модел на съдебно управление с две остриета. Съгласно Малката Конституция, приета през 1993 г., ВСС беше съставен от мнозинство от съдии и имаше представителни правомощия. Беше му позволено да участва в срещата на парламентарната комисия по правосъдие и в консултациите при изготвяне на проектобюджета. Министерството на правосъдието остана отговорно за адмнистирането и определяне бюджета на съдебната власт в режим на споделени правомощия с ВСС при назначаване на председателите на съдилищата:
Основната причина е да бъде установен независим съд и да се отстранят компрометираните членове на съдебната система. Това беше идея на председателя на върховния съд Strzembosz - да няма намеса в съда, а да се позволи на съдиите да се изчистят сами и да променят системата отвътре, като я направят напълно независима. Беше извършена само една намеса – във Върховния съд бяха отстранени всички съдии. После протече процес по извършаване нови назначения, включително преназначаване, като най-компрометираните съдии бяха отстранени (интервю, A. Czarnota, професор по право, ноември 2006).
Въпреки това йерархичният контрол на министерството и ВСС е отслабен чрез дифузията на властта между тях и председателите на съдилища (Институт „Отворено общество“, 2001). Всъщност по-силното влияние дойде в рамките на съдебната власт именно от председателите на съдилищата. Председателите са не само първият канал за влияние на министерството при съдебното управление, но могат да играят и неформална роля при подбора, повишаването и атестирането на съдии поради неформалните отношения, които имат с министерството (Институт „Отворено общество“, 2002). Съдебното образование също е управлявано на местно ниво поради сътрудничеството между университетските преподаватели и съдиите от общите съдилища.[10] Това е така, въпреки че министерството няма ресурси да организира пълно централизирано съдебно образование, председателите на съдилищата го осигуряват на местно ниво (Европейска комисия, 1997).
Унгарският преход включваше “reforma pactada” (Linz & Stepan, 1996). По време на прехода комунистическите елити останаха на политическата арена и поради присъствието на демократично крило в рамките на Унгарската социалистическа работническа партия. Тя пое тежестта на политическото договаряне с опозицията и подкрепяше мекия преход към демократична държава. Сделката между бившите комунисти, тогава унгарски социалисти, и опозицията, тогава организирана в Унгарски демократичен форум, беше основана на обща стратегия за запазване на правилата от миналото, като се започне с конституцията, която беше леко изменена въз основа на текстовете, приети през 1946 г. и 1952 г. (Pogany, 1993). Новата изпълнителна власт, доминирана от опозицията, прочисти съдебната власт, но даде на ВСС слаби правомощия, докато министърът запази някои важни - „Министерството осъществява надзор и направлява професионалната съдебна дейност на съдилищата“ (Magalhles, 1999, p. 55). С други думи, съдебното управление беше все още частично контролирано от властите, конституирани чрез избори. Назначенията, повишенията и обучението бяха управлявани от министерството заедно с Върховния съд (Magalhles, 1999), отличителна черта, която изглежда разкрива известна приемственост с предходното управление. Впоследствие „Унгарската социалистическа партия [посткомунистическа партия] спечели парламентарните избори през май“ (Magalhles, 1999, p. 56). Съответно, що се отнася до това какво се очакваше от стратегическата логика на действията, посткомунистите насърчаваха гаранциите за външна съдебна независимост. От 1994 г. нататък беше проведено прочистване/лустрация/ в съдебните редици. Веднъж щом бяха назначени нови съдии, възобновеният съдебен елит даде власт на Националния съдебен съвет (Országos Igazságügyi Tanács). Той беше създаден през 1997 г. в съответствие с модела, изготвен от Pal Vastagh, новия министър на правосъдието (Magalhles, 1999, p. 57). Това е институционалната рамка, уредена от Закон N° 66 от 1997 г. за организацията и администрацията на съдилищата. „Новият“ ВСС се състои от мнозинство съдии. Той упражнява надзор върху повишаването и атестирането на съдии, като и двете правомощия са в ръцете на председателите на съдилищата. Освен това ВСС назначава съдиите. Докладът за държавата, приет от Съвета на Европа в рамките на процедурата за мониторинг GRECO, повдигна въпроса, че Законът за организация и администрация на съда взема под внимание съдебната независимост на всеки отделен съдия.
От административна гледна точка ВСС надзирава административните дейности на председателите на съдилищата, с изключение на председателя на Върховния съд. Унгарските съдебни реформи показват, че промяната в политическите позиции на посткомунистите и на опозицията води към промяна на разпределението на властта между изборните власти и съдебната власт (системно управление). Разпределението на властта между нивата в съдебната система остава почти непроменено, дори при повишаване на йерархичния контрол на ВСС (Pokol, 2005).
Чешкият преход следва дори още по-различен път, характеризиран от радикално скъсване с миналото. Дългият процес на лустрация, започнал пред 1991 г., е в основата на освобождаването от длъжност на по-голямата част от съдиите (David, 2003). Чехия е една от първите държави в региона, която прие Закон за лустрацията (ibidem). Членовете на опозицията („Граждански форум“) създадоха правителствената коалиция. Те спечелиха мнозинството в парламента и така впоследствие и подкрепа за Закона за лустрацията. По този начин новото демократично правителство повиши лоялността на съдебните кадри към властите, конституирани чрез избори. Министерството на правосъдието запази контрола върху подбора, повишаването и атестирането на съдебните кадри. Административната отчетност и отговорност на съдебната власт беше поставена също под юрисдикцията на министерството (Институт „Отворено общество“, 2002a). Така, системата на управление, проектирана след прехода, беше фокусирана върху министерството на правосъдието.[11] Изпълнението на задачите за подбор, атестиране и повишаване на съдиите е управлявано съвместно с председателите на съдилищата, които са били назначени директно от министъра. Нормативните актове, приети през 1991 г., само частично регулират поделянето на властта между министерството на правосъдието и председателите на съдилищата. Много договорености са постигнати в практиката и чрез неформални правила, така че Министерството на правосъдието да запази влиянието си при администрирането на съдилищата и моделите на поведение на председателите (Институт „Отворено общество“, 2001), така както е установено в Закона за общите съдилища, приет през 1991 г.
През годините Министерството на правосъдието показваше готовност да приема съвети от председателите за назначаване на съдиите, а и много съдии са се включвали като експерти, номинирани от Министерството на правосъдието. Според Институт „Отворено Общество“ тези структурни условия ограничават съдебната независимост на всеки съдия и подкопават независимостта на съдебната власт. Министерството нямаше възможност да ограничи властта на председателите на съда и да централизира съдебното образование. Дори съдиите да не бяха развили колегиален дух, основан на общ опит и старшинство — само 30% от съдиите бяха останали на длъжността си след прехода — те се сплотиха в рамките на тази власт чрез дейността на Съюза на съдиите.
Таблици 1a и 1b представят преглед на статуквото на съдебните системи към началото на процеса по предприсъединяване. Системата на управление на засегнатите държави може да бъде разгледана през континуума от максимален контрол на министерството— в Чехия, до максимален контрол на ВСС — в Унгария. Изглежда, че външната независимост е по-важна за унгарската система, отколкото в останалите две държави. Вътрешната независимост е съответно по-важна в Полша и Чехия. Реформите запазиха ролята на председателите на съдилищата, поне по отношение на консултативното им правомощие за повишаването и дисциплинарните процедури, както и по отношение на съдебното обучение.[12]
Таблица 1: Таблиците са налични в прикачения под заглавието файл.
Външните фактори в действие: европейската политика за утвърждаване на върховенството на закона
Когато предприсъединителният процес започна, първият кръг на реформи вече беше приключил. Достиженията на правото на ЕС и копенхагенските критерии, които са голямата част от привнесените норми, наложени от ЕС на кандидат-членките, са приложени в една институционалната рамка, която вече е била дълбоко променена.[13] ЕК имаше пълноценна юридическа власт само в областта на третия стълб. Приемането на достиженията на правото на ЕС относно правните механизми за съдебно сътрудничество беше абсолютно задължително.[14] За разлика от областта на съдебно сътрудничество, изборът на модел за съдебно управление остана все така в ръцете на държавите-кандидати за членство. Комисията не разполагаше с правни механизми, които да задължат кандидатките да възприемат точно определен организационен модел. В този вид политики няма правнообвързващи норми, които да могат да бъдат привнесени. Затова насърчаването на съдебната независимост и на капацитета на съдебната власт разчиташе на условията на дебат в междунационален обмен, разработен в рамките на просветени общности и мрежи за създаване на политики (Dimitrov, 2003, Haas, 1992). Този дискурс е резултатът от политики, насочени към насърчаване на „върховенството на закона“ и надзор, осъществяван от тинк-танковете[15] и от международните организации[16] в периода на демократичен преход.
ЕК по-специално разчиташе на експертизата и легитимността на Съвета на Европа, институция с много по-богат опит и значение за насърчаването на върховенството на закона. Наистина, Съветът на Европа е основан през 1950 г., за да насърчи правното сътрудничество между държавите-членки и прилагането на гаранциите за основните права и свободи в европейското правно пространство. В този смисъл може с пълно основание да използваме израза европейски конституционализъм, така както е използван от Съвета в публичния дискурс (Съвет на Европа, 2005). Всъщност „европейски конституционализъм“ влече след себе си създаването на гаранции за съдебна независимост, които отговарят на необюрократичния модел на управление (Guarnieri & Pederzoli, 2002).
Както Таблица 2 показва, предложенията на Съвета на Европа, формализирани в Препоръките, приети от Комитета на министрите и предложени от Консултативния съвет на европейските съдии, насърчават създаването на ВСС, натоварен с правомощия да назначава, повишава, атестира и обучава съдии. Съдийското училище, което се счита за ключова гаранция едновременно за независимост и компетентност, трябва да се финансира и управлява от ВСС. Съдебната администрация в общите съдилища трябва да се управлява на основата на административната отчетност и отговорност (Fabri, 2005). Назначаването на съдебен администратор е решение, което силно се подкрепя за подобряването на ефективността на работата на съдебните учреждения. Въвеждането на инструментите на информационните и комуникационни технологии (ИКТ) също силно се насърчава (Langebroek, 2005).
Таблица 2: Таблиците са налични в прикачения под заглавието файл.
Голямата част от съдебното сътрудничество, насърчавано от ЕК и подкрепяно от Съвета на Европа, разчиташе на два различни механизма: обвързаност с политически условия (conditionality) и социализация (Grabbe, 2001, Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Всъщност Европейската комисия очаква от кандидатките да осъществят съдебна реформа, за да гарантират прилагането erga omnes на достиженията на правото на ЕС. В допълнение, посткомунистическите съдилища страдат от един главен недостатък, който е обусловен от техния слаб институционален капацитет. Натрупването на дела, тяхната продължителност и неефикасното финансово и кадрово управление са само някои от най-острите проблеми за ЕК и, може да се каже, за европейските институции. В този смисъл сходството на привнесените модели от Съвета на Европа и тези, произхождащи от западноевропейските държави, не е учудващо. Европейската комисия се оказа силен поддръжник на въвеждането на модели за управление на съда, основани на ИКТ и на прозрачен модел за административна отговорност — като въвеждането на съдебен администратор.
Много по-тесен е обхватът на реформите, насочени към промяна на управлението на съдебната система като цяло. В този смисъл ЕК не е предложила някакъв специфичен модел, макар че редовните доклади, изготвяни всяка година за реформите, приети в отделните държави от Централна и Източна Европа (ЦИЕ), подчертават редовно някои аспекти: напримр – намесата на министъра на правосъдието в механизма по номиниране, повишаване и оценка се разглежда като предизвикателство към съдебната независимост. Поради това силно беше препоръчвана ревизия на този вид системи, там където са били установени по време на прехода.
Като цяло, докато предприсъединителните преговори продължаваха, Европейката комисия наблегна върху капацитета на съда. Ефективна система за управление на човешките ресурси и въвеждането на ИКТ инструменти беше окуражавано по отношение на всички кандидати. Комисията не наложи вето на приемането на конкретен механизъм за обучение. Въпреки че подобряването на съдебната компетентност беше препоръчвана постоянно, докладите не споменаваха нито едно конкретно предложение какви да бъдат програмите за обучение или как да се организират. Така западните институционален опит и най-добри практики трябваше да се удовлетворят набор от неясни препоръки. Отвъд принципите на съдебния капацитет и съдебната независимост, реалното изпълнение на препоръките беше оставено на инициативите на експертите, включени в проектите за реформа или проектите за съдебно сътрудничество. Тези проекти прилагат на практика механизмите за социализация на правните експерти. За разлика от Европейската комисия, Съветът на Европа предоставя на държавите от ЦИЕ набор от факти и данни, които дават здрава основа на принципната идея за съдебна независимост. Мониторингът на дейностите на работните групи на Съвета на Европа предоставя информация за европейските съдебни системи и добрите практики в опита на всяка държава. И тук Съветът не представя правнообвързващи норми, които да налагат на държавите да приемат „автентичен европейски“ модел на съдебно управление. Въпреки това стандартите, съставени от Съвета на Европа за оценка на реформите, приети от държавите-членки, се основават върху концепция за съдебна власт, която се съсредоточава върху автономната й система на управление. Този модел се предава чрез транснационалните комуникации, които се осъществяват по време на срещите, конференциите и семинарите, организирани от юридическите общности, които се занимават с просвета и изследвания.
Отвъд съветите и препоръките на правните експерти и Европейската съдебна мрежа (Potocki, 2006), създадена през предприсъединителния период, Европейската Комисия реши да използва институционалното наследство, вкоренено в съдебните системи на старите членки. От 1997 г. тя подкрепя съдебното сътрудничество чрез програмата „Фар“ с разпределението на квоти от фонда за предоставяне на правна помощ за съдебните реформи (Grabbe, 2001). Заради това Комисията е създала пазар за обмен на модели и добри практики между старите и преспективните държави-членки. От 1998 г. до 2004 г. 62 туининг проекта са договорени в областта на съдебните политики между публичните администрации на старите членки и тези на държавите-кандидатки (Европейска комисия, 1998b). „Туиниг упражнението“ (Papadimitriou & Phinnemore, 2003, 2004) е организирано в две стъпки: първо, държавата бенефициент обявява конкурс, адресиран до всеки потенциален административен партньор в старите държави-членки. След това администрациите на старите държави-членки подават своите предложения до Европейската комисия, която проверява дали изборът на партньор и осъществяването на проекта са процедурно изрядни и по същество съответстват на националния план за предприсъединителната стратегия.[17] Държавните администрации на кандидатките търсят партньори измежду държавните администрации на старите държави-членки. Изборът на партньор се прави на основата на техните взаимоотношения със старата държава-членка. Щом Комисията обяви победителя, държавната администрация на старата държава-членка назначава един или няколко експерта, които прекарват кратък период в самата администрация на кандидата, за да предадат инструментите за водене на политики, решенията на проблеми, процедури и модели на управление на човешките ресурси. Поради това основната идея на туининг проектите е да фокусира процесът на промяна върху ролята, играна от участниците - участниците запълват пропуска в знанието на държавите-кандидатки, като се възползват от знанието, придобито от администрациите на старите държави-членки. Емпиричните изследвания, проведени на основата на множество проекти за съдебно сътрудничество, разкриват, че малко държави имат лидерска роля при обмена на политики както по отношение на модела на управление, така и по отношение на компетентността и ноу-хау - Испания и Франция – за съдебното обучение, а Германия и Австрия – за управлението на съдилищата.
Както ще бъде разгледано подробно в следващата част, тези модели водят имплицитно към точно разпределение на власт между властите, конститурани чрез избори, и съдебната власт. Докато в Испания съдебното обучение се управлява от Висшия съдебен съвет, във Франция е точно обратното, като Министерството на правосъдието финансира обучението, а директорът на Съдебното училище е административно отговорен пред министерството. Моделите на управление на съдилищата, развили се в Германия и Австрия, също водят към два различни пътя. Тъй като приемането на всеки от тези модели дълбоко засяга разпределението на властта (поне до 1997 г.), може да се очаква, че привнасянето на организационни модели при втората вълна реформи е само отчасти водено от външни фактори.
Съдебните институции като блюстители във втория етап на реформи
Това, което западните партньори се опитват да привнесат, невинаги представлява доминиращите идеи на европейския конституционализъм, така както е дефиниран в официалните документи, изготвени от Съвета на Европа. Така например всяка западна демокрация е развила свой собствен модел на съдебно управление. По отношение на управлението на съдебната власт, моделът, който съответства в най-голяма степен на препоръките на Съвета на Европа, изглежда да е този на Испания (Di Federico, 2005, Guarnieri & Pederzoli, 2002), докато френският модел напълно не съответства на него. По отношение на управлението на съдилищата най-добрите практики на холандската, австрийската и немската съдебната власт, са местните модели, които са най-близо до европейските стандарти. Поради това може да се твърди, че „предлагането“ на пазара на организационни модели е изкривено. Управлението на съдебната власт, което се осъществява от западните държави, само в няколко случая съответства на европейските стандарти. Така партньорите, участващи в проектите за съдебно сътрудничество, предлагат „европейския модел“ само частично. Проектите позволяват най-добрите практики за управление на съдебните учреждения да бъдат разпространени в държавите от ЦИЕ. Предлагането е монополизирано от държави, които са изпитали тези най-добри практики вкъщи. Въпреки това финалният резултат от обмена изглежда много фрагментиран и изглежда, че се подчинява отново на местната логика на действие. Местните юридически елити и политически субекти осъзнават съществуването на различни модели на съдебно управление и различен опит за ефикасно и ефективно управление на съда. Последната дума за политиките, възприети на местна почва, обаче, зависи от сравнителната оценка на очакваните загуби/ползи от променената институционална и организационна ситуация и на загубите/ползите, претърпени в съществуващата.
Таблици 3a и 3b представят преглед на промените, извършени в предприсъединителната фаза под влиянието на външни фактори.
Таблиците са налични в прикачения под заглавието файл.
Сравнителен поглед върху управлението на съдебните учреждения към 2006
През 2001 г. и 2002 г., съответно, Полша и Чехия приемат пакет от реформи за управлението на съдилищата. Освен това чешкото правителство прие и нов Закон за съдилищата и съдиите през 2001 г. Реформата въведе промяна в процедурите за избор, повишаване и атестиране на съдиите, въпреки че властта на председателите на съдилищата се запази. Реформата също въведе „съдебен директор“ и „съдебен мениджър“. „Съдебни съвети“, въведени в съдилищата с повече от 15 съдии, трябва да се справят с административните задачи. Всички тези мерки имат за цел да се преодолеят недостатъците в административния капацитет на съдилищата. Системата на управление остава същата (Институт „Отворено Общество“, 2002). Реформата въведе и първоначална, и последваща система за задължително обучение, което се осигурява от нова институция – Съдебната академия. Като цяло, ако реформите не успяха да променят напълно съдилищата, то системата на обучение беше трансфоримара. Академията беше създадена през 2005 г. (Европейска комисия, 2002).[18]
В Унгария законодателят прие увеличение на бюджета на съдебната власт, така че 18 съдилища и съдът в Будапеща бяха снабдени с ИКТ устройства и материална база (Solyom, 2003). Реформата щеше да установи и четвърта инстанция, за да се реши проблемът с претоварването на Касационния съд.[19] През 2003 г. изпълнителната власт прие нормативни актове в изпълнение на реформата. През 2006 г. Съдебната академия започна работа под надзора на ВСС.
Силните традиции и легитимността на местния юридическия елит предотвратиха възприемането на изцяло външен модел. Действително, чуждестранните партньори осигуриха канал за въвеждане на нова програма за обучение, с ново съдържание и издания за унгарската съдебна власт, като организацията на обучението не беше повлияна от моделите на партньорите. В Полша, въпреки централизацията на обучението, реалната роля на съдебната власт, като система, все още остава слаба (интервю с Laurent Gravière, Париж, януари, 2004; виж също Европейска комисия, 2002). Наистина, съгласно новия съдебен закон, обнародван през 2001 г., Министерството е натоварено с обучението, но правомощието, което то запазва в бюджетния процес, позволява на изпълнителната власт да съкращава бюджета и ресурсите за обучение. Тази стратегическа позиция на изпълнителната власт и на съдебната система оставя отворена възможността международни експерти и международни неправителствени организации да подосигуряват съдебното обучение, като няколко от инициативите се оказаха непоследователни и изцяло необмислени (Институт „Отворено общество“, 2002c).
Ако внимателно се вгледаме в субекта, натоварен все още с правомощието да обучава, ще се окаже, че промените, въведени чрез съдебното сътрудничество, което в повечето пъти означава чрез туйнинг проекти, само отчасти са въздействали върху ситуацията, резултат от прехода. В този смисъл емпиричният анализ на данните разкрива ефекта на зависимост по отношение на пътя на реформите. Външното влияние се оказва много по-важно за управлението на съдебните учреждения. В тези държави специално внимание върху ефикасността и капацитета на съда, разбирани като орган за вземане на решения, излезе на преден план в края на предприсъединителния период. Всички държави въведоха ИКТ инструменти и се опитаха да приспособят съдилищата към стандартите, определени от Европейския съюз и от Съвета на Европа. Това беше направено в Полша със Закона за общите съдилища, приет през 2001 г., а в Чехия – със Закона за съдилищата и съдиите, обнародван през 2002 г. (CEPEJ, 2006a, 2006c).
В Таблица 4 са обобщени промените, въведени в съдебните системи и в съдилищата. Тези промени са сравнени с (a) европейските стандарти и (b) разпределението на властта, прехода. Като изключим местните особености, тези три държави отразяват относително различен начин за адаптиране към натиска отвън. Отвъд тези различия може да бъде разпозната силна зависимост.
Външните модели, дори да са подкрепяни от международни организации и изтъкнати правни експерти, са възприемани само дотолкова, доколкото не навреждат на статуквото. Може обаче да се отиде и по-далеч. Политическите прозорци, отворени от външните участници, а именно – от ЕК, са използвани от политици, които са придобили своята власт преди 1997 г. Например в Полша обхватът на правомощията на ВСС е само частично разширен. Разпределението на властта, установено по време на демократичния преход, има преливащ ефект към реорганизацията на системата на обучение. Действително, обучението сега се осъществява от институциите, създадени или натоварени с правомощието да обучават по време на прехода. В Полша обучението все още се организира от Министерството на правосъдието, което има създаден ad hoc отдел. В Чехия и Унгария европейските средства, предоставени посредством програмата „Фар“, са използвани за създаването на нова институция, посветена на обучението на съдии преди тяхното назначение и по време на тяхната кариера. Тези две държави силно потвърждават първоначалната хипотеза, защото и в двете субектите, натоварени с висша ръководна власт — Министерството на правосъдието в Чехия и ВСС в Унгария – са натоварени с отговорността да организират новите институции.
Всъщност, много по-силен ефект се забелязва, когато държавите от ЦИЕ започват предприсъединителните преговори. Той се състои в приобщаваща стратегия за мрежови общности и общности, формирани около ценността на знанието. Те започнаха да включват правни експерти, съдии и учени в областта на правото от държавите от ЦИЕ в широка система на съдебно сътрудничество и на утвърждаване на стандарти в областта на качеството на правосъдието. Предприемчивостта на ключови участници на арената на съдебните политики се потвърждава в областта на проектите за съдебно сътрудничество. Участието в международни научни общности представлява канал за легитимация на съдебната власт, която придобива влияние върху дефинирането на съдържанието на международните стандарти. В допълнение – съдиите и прокурорите, които са били национални представители в конференции, комитети и работни групи на Съвета на Европа и Европейската комисия[20] засилват своя авторитет навън и, в резултат на това, налагат своето лидерство у дома.
Тези изводи са от особено верни за областта на съдебното обучение. Например, международното сътрудничество позволява обмен на практики и програми за обучение заради водещата роля на Ecole Nationale de la Magistrature.[21] Всички държави са си сътрудничили с френското училище за съдии, но само една от тях е възприела френския организационен модел. Въвеждането на институции за съдебно обучение позволява участието в Лисабонската мрежа, която е пространство за насърчаване на обмена на опит и идеи, създадени на европейско ниво.[22] Поради това взаимодействието с френските правни експерти се превръща във водещ канал за обмен на норми, ноу-хау и практики (Европейската комисия, 2002).
Отвъд техническите въпроси: възвръщане на властта
Сравнителният анализ на данните, събрани от двете вълни на реформи, приети в групата държави, които са много сходни от гледна точка на тяхното конституционно наследство, ясно показват, че реалността се е развила в посока, обратна на очакваното. Всъщност външният натиск не е успял да накара местните реформи да тръгнат по един общ път. Пътят на реформите и резултатът от тях разграничават тези два процеса по специфичен начин. На второ място, общото конституционно наследство, което може да оправдае сходен подход към организацията на съдебната власт, не е натежало като водещ фактор в определянето на дневния ред.
Обяснението на отличителните и устойчивите различия, които продължават да съществуват между държавите, се намира в логиката на действията на субектите, създаващи политики. Те определят институционалния модел на съдилищата, като вземат предвид ползите от реформите, защото очакват, че всяка промяна на съдебната организация може евентуално да доведе до промяна в разпределението на властта между политическите институции.
Това доказателство ни кара да бъдем много критични относно аполитичния възглед, прогласяван от ЕС, когато става дума за конституционализъма, насърчаван в държавите, кандидати за членство. Дори оценката на цялостния конституционализъм на новите членове на ЕС да е извън обхвата на настоящия анализ (но виж по този въпрос Priban, 2002, 2007), все пак е възможно да бъдат направени някои критични коментари по отношение на последиците на предприсъединяването в областта на съдебните политики. Нашите данни показват, че предприсъединителната стратегия не е съумяла да подкопае разпределението на властта, което е съществувало в кандидатките в началото на предприсъединителните преговори. Това е проработило в точно обратната посока, защото в най-добрия случай ЕС е подсилил властта, вече придобита от съдебните институции по време на първата вълна от реформи.
Като цяло изследването потвърждава съществуването на ефект на зависимост между пътя на реформите, насочени към управлението на системата и реформите, приети в предприсъединителния период. Наистина ще се окаже, че привнесеното от Европа е навлязло в местните съдебни системи само дотолкова, доколкото то предоставя набор от възможности за овластяване на субектите, които вече са били овластени по време на първата вълна от реформи (тези приети преди 1997 г.).[23] В обобщение, дори ако официалните институции са подкрепяни на техническо ниво, те все още представляват възможности за участниците да играят ролята на политически субекти. Това участие по необходимост отваря вратата към политиката.
Библиография
Ajani, G. (1996). Il modello post socialista [The post-socialist model]. Torino, Italy: Giappichelli.
Belton, R. K. (2005). Competing definitions of rule of law: Implications for practitioners. Carnegie Papers, 55, 1-38.
Boulanger, C. (2003, June). Beyond significative relationships, tolerance intervals and triadic dispute resolution: Constructing a comparative theory of judicial review in postcommunist countries. Paper presented at the Law & Society Association, Annual Conference, Pittsburgh.
Burbank, S. B., & Friedman, B. (2002). Reconsidering judicial independence. In S. Burbank & B. Friedman (Eds.), Judicial independence at the cross road. An interdisciplinary approach (pp. 9-42). London: Sage.
Burchill, R. (2005). The European Union, the international law and the promotion and protection of democracy. Oxford, UK: Hart.
Carothers, T. (1999). Aiding democracy abroad: The learning curve. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace.
Консултативен съвет на европейските съдии (CCJE). (2001). Independence of the judiciary. Strasbourg, France: Office of Publications.
Консултативен съвет на европейските съдии (CCJE). (2007a). Council for Judiciary in a service for a society. Strasbourg, France: Office of Publications.
Консултативен съвет на европейските съдии (CCJE). (2007b). Questionnaire for 2007 CCJE opinion concerning the Council for the Judiciary: Reply submitted by the delegation of Czech Republic. Retrieved January 2008 from http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/default_en.asp
Консултативен съвет на европейските съдии (CCJE). (2007c). Questionnaire for 2007 CCJE Opinion concerning the Council for the Judiciary: Reply submitted by the delegation of Hungary. Retrieved January 2008 from http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/default_en.asp
Консултативен съвет на европейските съдии (CCJE). (2007d). Questionnaire for 2007 CCJE Opinion concerning the Council for the Judiciary: Reply submitted by the delegation of Poland. Retrieved January 2008 from http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/default_en.asp
Европейски комисия за ефектвиност на правосъдието (CEPEJ). (2006a). Answer to the revised scheme for evaluating judicial systems. Czech Republic. Retrieved January 2008 from http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/
Европейски комисия за ефектвиност на правосъдието (CEPEJ). (2006b). Answer to the revised scheme for evaluating judicial systems. Hungary. Retrieved January 2008 from http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/
Европейски комисия за ефектвиност на правосъдието (CEPEJ). (2006c). Answer to the revised scheme for evaluating judicial systems. Poland. Retrieved January 2008 from http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/
Съвет на Европа (Council of Europe). (2005). Construire ensemble l’Europe du droit [Building Together a European Rule of Law]. Strasbourg, France: Council of Europe Official Publishing.
David, R. (2003). Lustration laws in action: The motives and evaluation of lustration policy in the Czech Republic and Poland (1989-2001). Law and Inquiry, 3, 387-439.
Di Federico, G. (2005). Recruitment, professional evaluation career of judges and prosecutors in Europe. Bologna, Italy: Lo Scarabeo.
Dimitrov, R. S. (2003). Knowledge, power, and interests in environmental regime formation. International Studies Quarterly, 47, 123-150.
Dimitrova, A. (2002). Enlargement, institutional-building and the EU’s administrative capacity requirement. West European Politics, 25, 171-190.
Elster, J. (1996). The roundtable talks and the breakdown of communism. Chicago: Chicago University Press.
Emmert, F. (2000). Administration and court reform in Central and Eastern Europe. European Law Journal, 9, 288-315.
Европейска Комисия (European Commission). (1997a). Regular report on Czech Republic’s process of accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1997b). Regular report on Poland’s process of accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1997c). Report on PHARE HU97/IB-JH-02. Brussels: Author. European Commission. (1998a). Regular report on Czech Republic’s process of accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1998b). Twinning an instrument of institutional building. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1998c). Regular Report on Hungary’s Process of Accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1998d). Regular Report on Poland’s Process of Accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1999a). Regular report on Czech Republic’s process of accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1999b). Regular report on Hungary’s process of accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (1999c). Regular report on Poland’s process of accession. Brussels: Author.
Европейска Комисия (European Commission). (2002). Report on PHARE CZ 9810-03-01. Brussels: Author.
Fabri, M. (2005). Policies to enhance the quality of justice in Europe. In M. Fabri, J.-P. Jean, P. Langbroek, & H. Pauliat (Eds.), L’administration de la Justice en Europe. L’évaluation de sa qualité (pp. 68-83). Paris: LGDJ-Montchrestien-Gualino.
Frankowski, S. (2005) Introduction to Polish law. The Hague, the Netherlands: Kluwer Law International.
Gargarella, R., & Skaar, E. (2004). (Eds.). Democratization and the judiciary. The accountability function of courts in new democracies. London: Frank Cass.
Grabbe, H. (2001) How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity. Journal of European Public Policy, 8, 1013-1031.
Guarnieri, C., & Magalhles, P. C. (2006). Democratic consolidation, judicial reform and the judicialisation of politics in Southern Europe. In R. Gunther, N. Diamandouros, & D. Sotiropoulos (Eds.), Democracy and the state in the New Southern Europe (pp. 138-196). Oxford, UK: Oxford University Press.
Guarnieri, C., & Pederzoli, P. (2002). The power of judge: A study of courts and democracy. Oxford, UK: Oxford University Press.
Haas, P. (1992). Introduction: Epistemic communities and international policy coordination. International Organization, 46, 1-35.
Ishiyama Smithey, S., & Ishiyama, J. (2000). Judicious choices: Designing courts in postcommunist politics. Communist and Post Communist Studies, 33, 163-182.
Langbroek, P. (2005). Quality management concerning judges, judgements and courts services. In M. Fabri, J.-P. Jean, P. Langbroek, & H. Pauliat (Eds.), L’administration de la Justice en Europe. L’évaluation de sa qualité (pp. 49-67). Paris: LGDJ-MontchrestienGualino.
Larkins, C. (1996). Judicial independence and democratization. A theoretical and conceptual analysis. American Journal of Comparative Law, 44, 605-630.
Linz, J., & Stepan, A. (1996). Problems of democratic transition and consolidation: Southern Europe, South America and post communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Magalhles, P. (1999). The politics of judicial reform in Eastern Europe. Comparative Politics, 32, 43-62.
Maitrepierre, E. (2002). Programme Phare: La formation des magistrats [The Phare programme: Judicial training] (La Documentation française, No. 1028). Paris: La Documentation Française.
Manko, R. (2005). The culture of private law in Central Europe after enlargement: A Polish perspective. European Law Journal, 11, 527-548.
Morlino, L., & Fargion, V. (2006). Europeanisation and territorial representation in Italy. West European Politics, 29, 757-783.
Morlino, L., & Magen, A. (2008). International Actors, Democratization and the Rule of Law: Anchoring Democracy? London: Routledge.
Ohlinger, T. (2003). The genesis of the Austrian model of constitutional review of legislation. Ratio Juris, 16, 206-222.
Институт Отворено общество (Open Society Institute). (2001a). Съдебна независимост. Czech Republic. Country report. Budapest: Author.
Институт Отворено общество (Open Society Institute). (2001b). Съдебна независимост. Hungary. Country report. Budapest: Author.
Институт Отворено общество (Open Society Institute). (2001c). Съдебна независимост. Poland. Country Report. Budapest: Author.
Институт Отворено общество (Open Society Institute). (2002a) Judicial capacity. Czech Republic. Country report. Budapest: Author.
Институт Отворено общество (Open Society Institute). (2002b). Judicial capacity. Hungary. Country report. Budapest: Author.
Институт Отворено общество (Open Society Institute). (2002c). Judicial capacity. Poland. Country report. Budapest: Author.
Orkeny, A., & Sheppele, K. L. (1999). Rules of law: The complexity of legality in Hungary. In M. Krygier & A. Czarnota (Eds.), The rule of law after communism (pp. 55-76). Ashgate, UK: Aldershot. Osiatynsky, V. (1986).
Roundtable in Poland. In J. Elster (Ed.), Roundtables talks and the breakdown of communism (pp. 21-68). Chicago: Chicago University Press. Ottaway, M., & Carothers T. (Eds). (2000).
Funding virtue: Aid and democracy promotion. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace. Papadimitriou, D., & Phinnemore, D. (2003).
Exporting Europeanisation: Exporting Europeanisation to the wider Europe: The twinning exercise and administrative reform in the candidate countries and beyond. Journal of South East European and Black Sea Studies, 3(2), 1-22. Papadimitriou, D., & Phinnemore, D. (2004).
The domestic mediation of Europeanisation: The twinning exercise and administrative reform in Romania. Journal of Common Market Studies, 42, 619-639. Piana, D. (2007).
Unpacking policy transfer, discover actor. French Politics, 3, 275-297. Pogany, I. (1993).
Constitutional reform in Central and Eastern Europe: Hungary’s transition to democracy. International and Comparative Law Quarterly, 42, 332-355. Pokol, B. (2005, June).
Judicial power and democratization in Eastern Europe. Paper presented at the conference Europeanization and Democratization, Florence. Potocki, A. (2006, December).
Judicial networks in Europe. Paper presented at the conference Transnational Judicial Dialogue: Strengthening Networks and Mechanisms for Judicial Consultation and Cooperation, Cambridge, MA. Priban, J. (2002).
Judicial power vs democratic representation. In W. Sadurski (Ed.), Constitutional justice East and West (pp. 373-394). Dordrecht, the Netherlands: Kluwer. Priban, J. (2007).
Legal symbolism: On law, time and European identity). Aldershot, UK: Ashgate. Rebuffa, G. (1990).
Costituzioni e costituzionalismi. Torino, Italy: Giappichelli. Russell, P., & O’Brien, D. (2001).
Judicial independence in new democracy: A critical perspective from around the world. Charlottesville: University of Virginia Press. Sadurski, W. (2004).
Accession’s democracy dividend: The impact of the EU enlargement upon democracy in the new member states of Central and Eastern Europe. European Law Review, 10, 371-401. Schimmelfennig, F., & Sedelmeier, U. (2004).
Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe. Journal of European Public Policies, 11, 669-687. Schwartz, H. (2000).
The struggle for constitutional justice in post-communist Europe. Chicago: University of Chicago Press. Selznick, P. (1999).
Legal cultures and the rule of law. In M. Krygier & A. Czarnota (Eds.), The rule of law after communism (pp. 21-38). Ashgate, UK: Aldershot. Solyom, L. (2003).
The role of constitutional courts in the transition to democracy. International Sociology, 18, 133-161. Toharia, J. J. (1975).
Judicial independence in an authoritarian regime: The case of contemporary Spain. Law and Society Review, 9, 475-496. Verheijen, T. (1999).
Civil service systems in Central and Eastern Europe. Cheltenham, UK: Edward Elgar.
[1] Даниела Пиана е професор в Университета Болоня, катедра по Политически науки, където преподава Политика и институции на ЕС. Тя е гостуващ професор в няколко институции и изследователски центъра в Европа и Съединените щати. Тя е автор на редица изследвания и анализи, публикувани в национални и международни издания по темите за процеса на взимане на решения, конституционни реформи, конституционализъм, утвърждаване на върховенството на закона, правната култура и съдебното обучение в европейските държави-членки. Сред нейните последните публикации е „Съдебна отчетност и отговорност в нова Европа“ (Judicial Accountabilities in New Europe: From Rule of Law to Quality of Justice. Ashgate, UK. Piana, D. (2010)).
[2] The Power Knock at the Court's Back Door: Two Waves of Postcommunist Judicial Reforms" by Piana, Daniela. Comparative Political Studies (volume 42, issue 6, June 2009) © SAGE Publications, Inc., Published by permission of SAGE, Inc. Въпреки че са положени всички усилия, за да се гарантира, че съдържанието на тази публикация е фактологически точно, нито авторите, нито издателят приемат и с настоящото изрично изключват напълно, доколкото е допустимо съгласно приложимото право, всяка и всякаква отговорност, произтичаща от съдържанието на публикуваната статия, включително, но не ограничено до такава, произтичаща от грешки, пропуски, неточности в оригинала или в следствие на превода, или нейните последици. Никоя част от това изявление не изключва отговорност, която не може да бъде изключена съобразно закона.
[3] Съвсем наскоро сравнителноправно изследване, осъществено от международна група от учени, фокусира върху този проблем, като показа как местните политически предприемачи и агенти на промяната, разположени в местната среда, са изиграли драматично важна роля за възприемането и орязването на привнесеното отвън спрямо местните нужди (Morlino & Magen, 2008).
[4] Нашият анализ показва, че вместо да бъдат движени от културологични фактори (Boulanger, 2003, Toharia, 1975), политическите играчи са имали стратегическо поведение при реформиране на съдебните институции. Ishiyama Smithey & Ishiyama, 2000, Magalhles, 1999). Виж Guarnieri и Magalhles (2006) – за подробно обяснение, което балансира и допълва културните фактори със стратегически и ситуационни фактори.
[5] Под “систематично управление” се има предвид набора от механизми за отчетност и отговорност, които характеризират съдебна система като цяло. Управлението на системата се отличава от управлението на съдилищата, което е ограничено до организацията на съдебните учреждения.
[6] Съгласно Ajani (1996) социалистическото управление оставя в сила някои правни разпоредби на предходната система в Полша, Унгария, Чехия и Румъния.
[7] Този подход към конституционализма възприема легалистичен възглед към правораздаването (Rebuffa, 1990, Sadurski, 2004, за държавите от Централна и Източна Европа, ДЦИЕ).
[8] Член 186 (1) от конституцията дефинира Висшия съдебен съвет като институция, която защитава независимостта на съдиите и съдилищата, но не задължително на съдебната система като такава (Институт „Отворено Общество“, 2001c, p. 321).
[9] Бел. прев. – Sejm е долната камара на полския парламент.
[10] Съдът в Страсбург е показал много случаи, при които правото на справедлив съдебен процес е било нарушено поради бавното постановяване на решение, основно в съдебния окръг на Варшава (виж www.echr.int).
[11] Конституцията не предвижда съдебна независимост за съдебната система като цяло.
[12] Въпреки това правомощието на председателите е свързано повече с университетите и професорите по право в Полша и Чехия и много по-малко в Унгария, където е свързано с взаимодействието с правните професии — основно адвокатската колегия (Европейска комисия, 1997a, 1997b).
[13] Това се отнася не само за съдебната власт, но и за административните реформи. Виж Verheijen (1999) по този въпрос.
[14] Това са регламентите Брюксел I, II, Регламента за изпълнение на съдебните процедури, Регламента за трансграничното изпълнение на съдебните решения. Действително тези регламенти позволяват ЕС да финализира принципа на общо признаване на съдебните решения по граждански, търговски и наказателни дела.
[15] Най-изтъкнатата за своята целенасочена дейност върху съдебните реформи е програмата EuMap, финансирана от Фондация „Сорос“ и управлявана от Института „Отворено общество“ в Будапеща. Докладите, изготвени за програмата EuMap, са разпространени между европейските бюрократи и водещи политически играчи. Много събития са били организирани с тази цел в Брюксел.
[16] Световната банка е основният субект в тази сфера. Докладът на Световната банка е изготвен от “Групата за правна и съдебна реформа,” оглавявана от Maria Dakolias. Докладите за държавите са на разположение за 2000 г. на уеб страницата www.worldbank.org
[17] Тези приоритети са дефинирани в Националния план за въвеждане на Acquis Communautaire.
[18] Въпреки това пътят за промяна беше вече прокаран и подкрепата за нова институция за обучение беше осигурена в рамките на Съюза на съдиите. Съюзът не само успя да създаде проект за международно сътрудничество за изграждането на Академията, но също така да изготви проект за изграждането на Висш съдебен съвет (ВСС), който не беше включен в закона от 2002 г. (интервю с Giacomo Oberto и Wim Voermans).
[19] Решението е постановено от Съда на 22 ноември 2011 г.
[20] Виж http://www.coe.int/T/F/Affaires_juridiques/Coop%E9ration_juridique/.
[21] Двустранно сътрудничество между Франция и съответната кандидатката често е продиктувано от търсенето на експериментален и консолидиран модел (от местна перспектива) и от предприемчивостта на министерствата на правосъдието и от министерството на външните работи на Франция, които заедно са отдадени на съдебното сътрудничество на международно ниво (Piana, 2007).
[22] Важността на лисабонката мрежа намаля през последните 4 години, като Европейската мрежа за съдебно обучение беше създадена с подкрепата на Европейската комисия и водещата роля на Ecole Nationale de la Magistrature (интервю с Giacomo Oberto и заместник-директора на Департамент „Международни отношения“ на Ecole Nationale de la Magistrature, виж също Maitrepierre, 2002).
[23] Идеята за овластяване (така както ще бъде използвана в този труд) дължа на Morlino и Fargion (2006), които използват тази концепция, за да бъден обяснен ефектът на преливане на регионалната политика върху местните политически субекти и социаликономическите.