ОТ ПРОФ. ПЕТКО СТАЙНОВ[2]
Статията на проф. Петко Стайнов „Трябва да предпочитаме ясните наши институции“ е публикувана за първи път на 3 декември 1946 г. във в-к „Изгрев“ (орган на политическия кръг „Звено“) два месеца след публикуването на проекта на политическата коалиция Отечествен фронт за нова конституция, въз основа на който е изработена Конституцията на Народна република българия от 1947 г.
Проектът за конституция е представен от 15-членна комисия, ръководена от д-р. М. Нейчев, избрана на ХI пленум на Централния комитет на Българската работническа партия (к). На 1 октомври 1946 г. проектът е приет от Националния комитет на Отечествения фронт и се предоставя за редакция на комисия, в която освен проф. П. Стайнов, участват и проф. М. Геновски и д-р Меворах. Проектът е публикуван на 4 октомври 1946 г.
Критичната статия на проф. Петко Стайнов обсъжда създаването на нов за българското право държавен орган – главен прокурор на републиката. Чл. 16, б. „о“ от проекта на ОФ предвижда правомощие на Народното събрание да „избира първия председател на Върховния касационен съд, първия председател на Върховния административен съд и главния прокурор на републиката“. Главният прокур е с петгодишен мандат и е пряко подчинен на Народното събрание (чл. 55 и чл. 59).
Трябва да предпочитаме ясните наши институции (Word)
Трябва да предпочитаме ясните наши институции (PDF)
Една конституция се реди за години, за много години. За да се обезпечи нейната трайност, тя трябва да бъде редактирана така, че дa отговaря на условията, в които живее народът на тази държава, да отговаря на бита на този народ и заедно с това да бъде най-лесно и най-пълно възприета от този същия народ.
Ето защо в Конституцията, повече отколкото в други закони, трябва да се внимава да се не внасят нововъведения чужди на този народ, а заети само поради някои идеологични причини, или поради лековерно подражание от други държави, гдето за тяхното съществуване и оправдание може наистина да има основания.
Случай на такова неоправдано нововъведение у нас представлява въвеждането на една нова институция: главен прокурор на републиката.
Какво представлява този главен прокурор на републиката? Авторите на проекта не са се изяснили досега достатъчно по този въпрос. Ако главният прокурор на републиката е име, което се дава на главния прокурор при Върховния касационен съд или при Върховния административен съд, тогава работата е ясна. Това е прокурор, чиито функции са изяснени; и в Закона за устройство на съдилищата, Закона за наказателното съдопроизводство, и в Закона за административното правосъдие, и в някои други закони. Такива прокурори има и при по-долните съдебни инстанции. Във Франция това са прокурорите, които носят името „прокурори на републиката“.
На тези прокурори при съдилищата е възложено по законите да отстояват държавния и обществения интерес в наказателните, административни и дори в някои граждански дела; да водят углавното обвинение; да бдят за личната свобода на гражданите и да спират посегателствата срещу нея, от когото и да се вършат те - от служебни лица или други – те са блюстители за приложението на закона. Наред с тях с функции на обвинение са учредени военни прокурори. Прокурорският надзор е независим от състава на съда. Той бе подчинен досега на върховния магистрат в страната – министъра на правосъдието, който от своя страна е подложен на политическа и съдебна отговорност пред Народното събрание. От години вече се води борба прокурорите да се направят несменяеми. Това беше искане на демократическите среди у нас. Проектът за нова конституция на републиката мълчи по този въпрос. Той ни казва кой ги назначава: за главния прокурор на републиката се казва, че се избира за 5 години от Народното събрание, а другите прокурори, че се назначават от Върховния съдебен съвет, без указание за колко време се назначават или за неуволняемост и стабилитет.
Но това в случая не е онова, което ни занимава сега – в краен случай би могло всичко да се уреди допълнително и с обикновен закон, стига да има добро желание. Но онова, което не може да се уреди с обикновен закон при наличността на чл. 59, то е неговото постановление, че „главният прокурор на републиката е подчинен пряко и единствено на Народното събрание.“
Това не е ясно.
Народното събрание не е някакъв йерархически орган, който да може да заповядва на свои органи: народното събрание в никоя парламентарна държава няма свои органи и не дава конкретни заповеди по изпълнението на своите закони. Изпълнението на законите е поверено на органите на правителството и администрацията; контролът за съблюдаването на законите е възложен на граждански, наказателни и административни съдилища и на прокуратурата. По отношение на публичните органи този съдебен контрол най-успешно се провежда у нас от административното правосъдие.
Народното събрание, както личи и от чл. 16 от проекта, има ред точно определени функции, които се свеждат главно до издаване на закони, упражняване на парламентарен контрол върху министрите чрез питания, запитвания, блам, изпитателни комисии и викане на министрите на обяснения; избиране на някои върховни органи. Но Народното събрание няма в свое пряко подчинение нито председателя на републиката, нито министър-председатели (макар то да го избира), нито министрите, нито председателите на ВКС и ВАС. То никога никому преки заповеди не дава, защото не е йерархически началник, а дава общи повели в закон, частни повели с резолюции или чрез оттегляне на доверие и блам. Не е ясно защо е вмъкната тая фраза в чл. 59, че главният прокурор на републиката е „подчинен пряко и единствено“ на Народното събрание, когато такава фраза и такова неестествено подчинение няма нито в руския, нито в югославския текст, откъдето са заимствани всички тия неща.
Как тогава ще се изразява прякото и единственото подчинение на главния прокурор на републиката пред Народното събрание? Кой, кога, как ще му дава заповеди – защото, щом има подчинение, ще има и заповеди? Председателят на Народното събрание ли? Но той, както личи и от правилника за вътрешния ред – и това е общо за всички държави – има само една функция, като председател на събранието – само да председателства заседанията и да свиква събранието.
Как ще се изразят функциите на този главен прокурор на републиката не е ясно при това ново положение. По-рано беше ясно: той беше във връзка с един управителен орган - върховния магистрат – министъра на правосъдието. Сега от този министър на правосъдието нищо не е останало: назначение, уволнение, преместване, повишение на съдиите и прокурорите се върши от едни върховен съдебен съвет: председателите на ВКС и на ВАС, както на главния прокурор на републиката се назначават от Народното събрание; съдиите са свързани в инстанционно подчинение само със своя съд; прокурорите са подчинени на главния прокурор на републиката; той пък е подчинен само на Народното събрание. Какво остава като съдебна администрация за министъра на правосъдието? Да назначава писарките, архиварите, не дори и тъмничарите, с които ще се занимае прокурорът.
При едно подобно положение по-добре е да не се харчат пари за отделно министерство – то да се закрие и да се превърне в отделение за законодателство при министър-председателя.
Или най-добре главният прокурор на републиката да заеме мястото на министъра на правосъдието. Тогава той бидейки и министър ще може да упражнява и всички други функции, а същевременно ще бъде поставен в зависимост от Народното събрание, както всеки министър – било чрез питания и запитвания, викане за даване на обяснения в заседанията, блам, анкетни комисии, подвеждане под углавна отговорност пред държавен съд и пр.
Подобно положение би било съобразно и с принципа на парламентарната държава, и с принципа за разделността на властите (във всичките му тълкувания) и с изискванията за рационалност в управлението и в правосъдието.
Тая институция е била копирана от новата югославска федерална конституция чл. 125. Дали в една федеративна държава съставена от толкова федерирани държави, автономни покрайнини и автономни области има нужда поради неминуемото разнообразие в прилагането на местни и общи закони от една подобна прокуратура, свързана пряко с парламента – този въпрос ние тук не ще разискваме. Същото е и за 230-милионната Русия, гдето има още повече държави, държавици и автономни републики, пръснати по половината земно кълбо – и там може да има някои особени основания с оглед на обединението в прилагането на местните и общински закони, за да се приема една такава прокуратура.
Обаче в една малка 6-милионна унитарна държава като България тая институция не ни се види много уместна. Досега поне тя има наглед по-скоро на чуждо подражание или някакво неизменено идеологическо заемане от друг режим. И ще бъде така, докато нейните функции – за които нищо не се споменава в текста на проекта – не се изяснят подробно, за да я разбере и усвои народът.
Ако е заправилно изпълнение на законите, ние си имаме една много солидна и авторитетна наша институция, която от 35 години вече дава блестящи резултати – това е Върховният административен съд. В Съветския съюз и в Югославия нямат такава институция; те могат да търсят в прокуратурата един инструмент за постигане на същата цел. Но ние, които имаме своя израснала у нас институция за надзор, за точното изпълнение на законите в областта на управлението – в Административния съд, за който се споменава и в чл. 58 на проекта, защо да изоставим ясното положение, за да го заместим с неясното.
Колкото изобщо за контрола върху управлението, ще имаме случая пак да се повърнем.
[1] Статия, публикувана във в-к „Изгрев“ (Орган на политически кръг „Звено“), год. III, бр. 665 от 03.12.1946 г.
[2] Проф. Петко Стоянов Стайнов (31.05.1890-24.07.1972 г.) е учен, политик и общественик. В периода 1911-1912 г. следва правни науки в Гренобъл и Париж и специализира в Лайпциг. Той е доктор на икономическите и правните науки на Парижкия университет и почетен доктор на Варшавския университет. Преподава административно право в Софийския университет от 1923 г. и е професор от 1936 г. Ръководител е на катедрата по административно и финансово право в Юридическия факултет на Софийския университет (1947-1963 г.) и завежда секция по административно и финансово право в Института за правни науки при БАН (1948-1972 г.). Проф. Петко Стайнов е член-кореспондент на БАН (1935 г.), академик (1942г.), народен деятел на културата (1965 г.). Член е на Международния институт за публично право в Париж (1934) и на Международния институт за конституционна и политическа история в Париж (1936).
От 1919 г. до 1920 г. е директор на печата, а от 1930 г. до 1931 г. – министър на железниците, пощите и телеграфите. Пълномощен министър е в Париж (1934-1935). През 1944-1946 г. е министър на външните работи. Проф. Петко Стайнов е народен представител в периода 1923-1946 г. и в периода 1950-1972 г.
Автор на 18 монографии по публично право, на повече от 15 учебника, на над 160 студии, статии и прегледи на съдебна практика.
От 1920 г. е редовен сътрудник на сп. „Златорог“, къдено публикува разкази, есета, рецензии за литературни творби, отзиви за културни събития у нас и в чужбина. Журналистическата му кариера започва още от годините му на гимназист в Габрово, където е изключен от гимназията (1905 г.) за участие в нелегални кръжоци и списване на социалистически ръкописен ученически вестник „Искрица“. По-късно става сътрудник на в-к „Мир“ - орган на Народната партия, а след преврата на 09.09.1944 г. активно сътрудничи на в-к „Изгрев“ - орган на политически кръг „Звено“, както и на месечника за литература, политика и стопанство „Балкански преглед“. Заедно с проф. Асен Златаров, Екатерина Каравелова, Антон Страшимиров и др. участва в създаването на Комитета за защита на евреите.
Съпруг на писателката Анна Каменова, заедно с която са съавтори на пътеписа „Индия, която видяхме и обикнахме“ (1963).