Независимост на прокуратурата

от
Светослав Велчев[1]

Публикуваме „Независимост на прокуратурата“ – извлечение от основния труд на Светослав Велчев „Прокурорски надзор. Произход, развитие, функции“ (1928 г.), в който той изследва произхода и проследява историята на прокурорския надзор като институт.

Независимост на прокуратурата (Word)
Независимост на прокуратурата (PDF)

Съкращения:
З.У.С. - Закон за устройство на съдилищата
У.С. - Углавно съдопроизводство (Закон за углавното съдопроизводство)

От досегашното изложение за българската прокура­тура стана ясно, че прокурорският надзор се намира при съдилищата и има за предмет на своите занятия предимно съдебните дела, а това придава на неговата дейност съдебен характер, и то, главно, в областта на углавното правосъдие. Понеже в най-новата конструкция на това правосъдие съдебната власт, в обширен смисъл на думата, се разпада на съд или съдебна власт в тесен смисъл на думата, съдия-следовател или следствена власт и прокурор или обвинителна власт последният получава положение на орган на съдеб­ната власт. Обаче, така построеното на съдебна почва учреждение не скъсва връзката си със съпределното му административно ведомство. Като влизат в състава на маги­стратурата и като съставляват неразделна нейна част, прокурорите са подчинени на лицето, което стои начело на висшето съдебно управление — министъра на правосъдието, вследствие на което и самото учреждение има и правителствен характер. Затова, макар и сравнени в правилата за назначаване и повишаване със съдиите, в своето служебно положение прокурорските лица се различават от последните. В това отношение прокуратурата заема средно място между съдиите и длъжностните лица от административното ведомство, по-близко до първите, но и с известни черти на вторите.

Вътрешната организация на прокурорския надзор е по­строена на известни начала, между които не от малко зна­чение са тези на йерархическа подчиненост и единство. Те му дават възможност да действа с нужната енергия, пъргавина и решителност, толкова необходими за успеха на неговите задачи, и създават солидарност в деятелността на неговите членове.

Началото на йерархическа подчиненост още не създава пълна зависимост на прокуратурата, както и несменяемостта не означава още независимост. Последната е едно от юридическите мероприятия за обезпечение на вътрешната самостоятелност на съдебната власт, но тя не е равнозначна на независимостта. И наопаки, йерархическата под­чиненост и сменяемостта на лицата от прокурорския над­зор не съставляват непреодолима пречка да се изработят такива мероприятия, които да обезпечават служебното положение на тези лица и самостоятелност в тяхната дея­телност, доколкото това е необходимо, за да се оградят от случайности и произволи и да им се гарантира изве­стна разумна независимост на убеждението при изпълнение задачите на учреждението, на което те са членове.

Нашият Закон за устройство на съдилищата като е дал на прокуратурата отделно в състава на съдебното ведомство построение и като я е освободил от надзора и разпоре­дителната власт на съда, а е оставил на последния само известен контрол върху нейната процесуална дейност, необходим за запазване на началото на законност, е направил достатъчно за нейната независимост от съда. От друга страна, законът, който беше в сила до 2 януари 1926 г., като поставяше прокурорския надзор в зависимост от министъра на правосъдието, в качеството му на държа­вен прокурор, на пръв поглед като че обезпечаваше и независимостта на прокуратурата от изпълнителната власт. Обаче, това положение, заимствано от Русия, където в лицето на министъра се съединяваха две длъжности — чисто прокурорски и такива на орган на висшето съдебно управ­ление, които се различаваха, у нас беше едно недоразу­мение: нашият министър на правосъдието към никой съд не се числеше и никакви прокурорски функции не изпълня­ваше (чл. чл. 50 и 49 3.У.С.). В действителност, чл. 50 З.У.С. поставяше прокуратурата в зависимост от мини­стъра не като от лице от нейната среда, а като орган на изпълнителната власт (ср. чл. 12, 148 и 153 К.).

Като се обърнем към постановленията на действащия закон за устройството на съдилищата по организацията на проку­рорския надзор, ще видим, че текст, подобен на този на чл. 50 от стария закон, не съществува; старото положение за „непосредствена зависимост от министъра на пра­восъдието“ не се съдържа в нито един текст на новия закон (чл. чл. 45—50), от което следва, че непосредстве­ната зависимост на прокуратурата от споменатия висш орган на изпълнителната власт не е тъй решителна и пълна, а съществува дотолкова, доколкото произтича от положението на чл. 46 ал. 3.У.С., според което „всички прокурори са подчинени направо на министъра на правосъ­дието.“ В този член на закона е прокарано началото на йерархическа подчиненост на лицата от прокурорския над­зор, по силата на което заместниците на прокурорите действат под ръководството на прокурора, при който се намират, а последният се намира в подчинение на ли­цата, които стоят начело на по-горната прокуратура. Това подчинение, обаче, не е безусловно, а се ограничава с на­чалото на самостоятелност и независимост, която се проявява от прокуратурата в отношение на съществото на нейната деятелност в тази посока, че при заявленията и заключенията си пред съда прокурорските лица действат единствено на основание на своето убеждение и съществуващите закони (чл. 47). Като се прибавят към това постановленията на чл. 440 У.С., според който „прокуро­рът е длъжен да се откаже от обвинението, ако по същество го намери опровергано от съдебното следствие“, по­вече от ясно става, че законът е въздигнал убежде­нието до степен на ръководно начало в прокурор­ската дейност, което служи за опора против всеки опит на началството да задължи подчинения си инак про­курор да действа несъгласно убеждението си. Всеки такъв опит от страна на по-горния прокурор да задължи по-долния да поддържа обвинението, което последният е намерил за неподкрепено, или да се откаже от обвине­нието, което намира основателно, съставлява посягане върху убеждението на подчинения, а от там върху закона, който го признава за ръководно начало. Като ръководи подчине­ните си, по-горният прокурор въобще не може да предписва или да отменя такива действия, които са се изразили в сферата на съдебната деятелност и които се осъществяват по убеждение на подчинения. Що се отнася до тълкуването на закона, в това отношение всеки прокурор е напълно свободен, тъй като наредбите на чл. 8 от У.С., отнасящи се до тълкуването на закона по точния му разум, а при за­труднения — по общия смисъл на законите, са еднакво задължителни и за лицата на прокурорския надзор, както са задължителни и предписанията на чл. чл. 6 и 47 З.У.С. При това правилото, че началственото разпореждане е за­дължително дотолкова, доколкото самото то е законно, си остава в сила, тъй като прокурорът е преди всичко орган на закона и не може да твори волята на началството, неизразена в закона.

Началото на йерархическа подчиненост, докато се при­лага в прокуратурата, затворена в себе си, никак не пречи на нейната независимост, тъй като всички прокурори в своята дейност се ръководят от началото на законността. При това въпросът за задължителността на началствените разпореждания в зависимост от тяхната законност има повече теоретическо значение, понеже при прока­раното в закона начало на заменимост (чл. 48 З.У.С.) всяко разногласие по този въпрос между началника и под­чинения лесно може да се отстрани, като първият вземе върху си или възложи на друг подчинен нему прокурор изпълнението на даденото служебно действие.

По-сложен е въпросът, когато става дума за подчи­нение на лицата от прокурорския надзор на министъра на правосъдието, който, като висш орган на изпълнителната власт, се ръководи предимно от началото на практическо удобство. Това подчинение води към съединение на две различни начала в дейността на едни и същи органи, а това логически надали е възможно и винаги е създавало големи трудности.

Въпросът за независимостта на прокуратурата е бил повдиган още през времето, когато тя е била в периода на формирането си. В онези времена, когато прокурор­ските длъжности са се купували и станали наследствени, лицата от прокуратурата получили фактическа несменяемост и са имали възможност в своите действия да се ръководят само от закона и съвестта си. Самите те се счи­тали правомерни представители на краля и не един път са заявявали това открито. Н. В. Муравеев привежда два характерни случая на такива заявления, заимствани от известния Лебон. Когато крал Франциск I искал да увол­ни главния си адвокат de Ruse, защото бил независим, и предложил тази длъжност на Henri de Mesmes, послед­ният отказал да приеме направеното му предложение и казал на краля: „Господарю, той е адвокат на короната, слуга на своите обязаности, а не на вашите страсти“. По - после, главният адвокат Omer Talon в една тържествена реч, произнесена през 1649 г., изразил същата мисъл от името на всички свои колеги пред Людовик XIV „За сла­вата на краля ние трябва да бъдем свободни хора, а не роби; достойнството на короната се измерва с качествата на онези, които й служат“. Същият въпрос за незави­симостта на прокуратурата от изпълнителната власт във Франция се е повдигал не един път при Наполеон, в момента на реставрацията на Бурбоните и особено през 1882 г., когато в сената се е разисквал законопро­ектът за предварителното производство. В литературата го­леми авторитети като Беранже, Ортолан и Ледо и др. поддържат, че представителите на закона и публичните интереси пред съда, като влизащи в състава на магистра­турата, са немислими без несменяемост; за запазване ин­тересите на изпълнителната власт достатъчен е общият надзор. Други не по-малки авторитети като Delpon, Маngin и др., наопаки, се изказват против несменяемостта на прокурорите по съображение, че последните, макар и да принадлежат на съдебното ведомство, са в също време и органи на правителството, натоварено с пазене на за­кона и преследване на престъпленията, а за изпълнение на тази си задача, то трябва да разполага с членовете на про­куратурата, защото без това осъществяването на тази за­дача би се обърнало във фикция. Обаче и тези противници на несменяемостта не са за пасивно и механическо подчи­нение на прокурора, а за известна независимост, която по самата идея на института трябва да е точно указана в за­кона, с означение пределите на провинението. Такава е и последната дума на законодателните работи във Франция. За тази държава правителствата винаги са поддържали сменяемостта на прокурорите като гаранция за правителствен контрол върху тяхната дейност. В действителност, правителствата винаги са държали да имат прокуратурата в ръцете си, както това ясно и открито се казва в мотивите към законопроекта за углавната процедура.

Въпросът за обезпечението на независимостта на проку­ратурата особено живо се е дебатирал в Германия, където се е изтъквала грамадната обществена важност обвине­нието да получи такова настроение, при което всеки престъпно нарушен интерес да може да бъде изнесен пред съда противно дори на желанията на органите на изпълнителната власт. Предполагало се е да се премахне подчинението на министъра на правосъдието, като на послед­ния се остави само правото на надзор на същите основа­ния и в същите предели, както и над съдилищата, а наз­наченията, преместванията и уволненията на членовете на прокуратурата да се подчинят на правилата, установени за съдиите. Обаче въпросът тъй е останал ненапълно разрешен, като несменяемостта не е била приета, с изключение на Саксония, а в някои държави се установило за изпълнение на прокурорски длъжности да се назначават временно съдии, които във всеки момент могат да бъдат върнати в съда.

И в другите европейски държави, където има проку­ратура, споменатият въпрос е бил разискван в лите­ратурата и в законодателните работи, но несменяемостта на лицата от прокурорския надзор не е приета. В някои от тях, като в Русия и Австрия, са взети други мерки за обезпечение на служебното положение на прокурорите, които на надлежното място посочихме; в това отношение заслу­жава особено внимание югославянският законопроект от 1927 година.

У нас въпросът за независимостта на прокурорския надзор също се е повдигал не един път, но остава и досега неразрешен, било защото не е била схващана особената му важност, било защото е бил посрещан вра­ждебно в правителствените кръгове и от някои полити­чески и обществени дейци. Най-много се е говорило за ну­ждата от независимост на лицата от прокуратурата тогава, когато последната се е оказвала понякога безсилна да за­пази законността от посегателства, изходящи от отделни големи или малки органи на администрацията. Вдигал се е голям шум на протести, но и тогава никой не си е да­вал труда да потърси причината за ненормалното поло­жение на нещата в самата възможност на безсилието, в недостатъците на законодателството, което е оставило съдбата на прокурорите изцяло в ръцете на изпълнителната власт. По-сериозно, но с известна нерешителност въпросът е бил поставен през 1910 г., като е бил доста оживено разискван в Народното събрание. Говорили са много народни представители, но, като се изключи проф. Моллов, който доста определено се е изказал в полза на несменяемостта на прокурорите, всички останали или са поддържали старото положение на пълна необезпеченост, или са проявили нерешителност, като са се произнесли неопределено по въпроса. След войната 1915 – 1918 г., когато условията на държавния и обществен живот силно се измениха, когато прокурорската власт се нуждаеше от особена твърдост и решителност в действията по пазене силата и авторитета на закона и преследването на увеличи­лата се до застрашителни размери престъпност, вече нямаше никакво съмнение в належащата нужда да се разреши разгледжданият въпрос. Обаче, гласът на нашите управници в този смисъл остана без внимание и при из­мененията на Закона за устройство на съдилищата през 1922 г. прокуратурата никак не се засегна.

Най-после, когато през месец юни 1923 г. Демократическият сговор, като политическа партия, пое управ­лението на държавата, въпросът за независимостта на прокуратурата дотолкова беше ясен, че в партийната програма на тази партия се помести, като належащ за разрешение въпросът с прокарване по законодателен ред на несменяемостта на прокурорите. И министърът на правосъдието Б. Смилов не закъсня да издаде заповед № 1928 от октомври с. г. за назначение на комисия за изработване проект за необходими изменения на Закона за устройство на съдилищата с директива, първата точка на която гласи: „Несменяемост на съдиите и прокурорите“. Въз основа на тази директива, усвоена и от следващия министър Я. Стоенчев, комисията изработи предварителен законопроект, в който в отдел VII на общите положения, тек­стовете на чл. чл. 45, 46, и 47 бяха точно такива, каквито са те в сега действащия Закон за устройството на съдилищата от 2 януари 1926 г., като се изключи третата алинея на чл. 46, която в проекта не съществуваше. Съобразно същата директива се измениха и съответните отдели: за назначенията, повишенията и уволненията, за несменяемостта и за дисциплинарната отговорност на съдиите и про­курорите. Така изработеният предварителен проект не получи одобрението на министрите след Я. Стоенчев и през месец февруари 1925 г. в Народното Събра­ние се внесе законопроект за устройство на съдилищата, в който тек­стовете на чл. чл. 45, 46 и 47, отнасящи се до разглеждания въпрос, останаха неизменени, но към чл. 46 се прибави трета алинея: „освен това, всички прокурори са подчинени направо и на министъра на правосъдието“. В същия законопроект са премахнати и всички онези текстове, които имаха връзка с несменяемостта и дисциплинарната отговорност на прокурорите. Заслужава при това да се отбе­лежи, че в мотивите към законопроекта министърът на правосъдието не е намерил за нужно нито дума да спо­мене за прокурорския надзор, макар текстовете на пове­чето членове, отнасящи се до неговото устройство, да са из­менени в сравнение с тези по закона, който дотогава беше в сила.

В Народното събрание този законопроект е минал на първо четене на 11 март 1925 г. без дебати. В парламентарната комисия въпросът за несменяемостта на про­курорите не е намерил болшинство, но към чл. 144, който предвижда, че лицата от прокурорския надзор се уволняват с царски указ, по представление на министъра на пра­восъдието, било прибавено: „след като се вземе мнението на прокурора при по-горния съд“. При разискванията в заседанието на Народното събрание по чл. 138 на законо­проекта на второ четене на 8 Септември 1925 г., народният представител Н. Балтов е направил формално предложение да се приеме несменяемост и за прокурорите, на което се противопоставил министърът на правосъдието Ц. Бобошевски. Поставено на гласуване, това предложение не било прието. В заседанието на 9 Септември с. г. Н. Балтов енергично поддържал и добавката към чл. 144, но и тя, по настояване на министъра, била зачеркната.

Вносителят на предложението за несменяемост Н. Балтов в една силна и съдържателна реч е развил своята аргументация главно от практическа гледна точка. Той намира, че прокурорската служба е по-тежка от съдийската и изисква за лицата, които я носят, особени качества, големи и точни познания по правото и бърза съобразителност, а честите стълкновения с партизани, с лица, които са „фактори тук и там“, и с властта налагат, като се имат предвид условията на нашия партиен и политически живот и нашите нрави, щото на прокурорите с по-голямо основание да се даде несменяемост, каквато се дава на съдиите. По същите съображения са поддържали предложе­нието и други трима народни представители, като са наве­ждали и примери из практическия живот.

Теоретически съображения е навел народният пред­ставител Гиргинов. Той счита, че гледището върху про­курора като на нещо политическо, което трябва непременно да бъде подвластно на министъра на правосъдието за всички цели на управлението, е една отживелица, признава се вече за погрешно и е извънредно пакостно. Като посочва по­ложението на прокурора като на око на закона, което про­изтича от неговите задачи да бъде публичен обвинител, представител на публичния интерес, пазител на законите и защитник на признатите от закона и властта интереси и права на гражданите, както и на колективитета, ораторът намира, че българският прокурор, като съдебен орган, не трябва да бъде подчинен на министъра на правосъдието; той може и трябва да бъде в такова подчинение само в административните си функции, а като съдебен орган, като страна в процеса, и то страна на закона, на публичния ред, на държавата трябва да бъде самостоятелен и независим; прокурорът не трябва да бъде „административен орган, пратен като надзорник при съдебната власт, за да може последната да бъде повлияна в този или онзи смисъл“.

Противник на прокурорската независимост и несменяемост се явява народният представител А. Пиронков. Неговата реч по въпроса се свежда към следното: проку­рорът е страна в процеса и може често да се увлича; в живота често възникват вътрешни въпроси, а понякога и такива от национален характер, на които трябва да се даде едно особено разрешение (посочва примери), а това би било невъзможно, ако прокурорът откаже да вземе под вни­мание политическите съображения на министъра; сменяемостта не пречи на добрите управници да приемат прокурор­ски длъжности, тъй като миналото показало, че несменяеми съдии за по-важни и дребни интереси понякога повече са угодничали, отколкото сменяеми прокурори. Ораторът за­ключава, че несменяемостта не трябва да се приема „предвид на големите обществени интереси, предвид възможността да се явяват събития от такъв характер, че да наложат намесата на министъра ... и, най-важното, пред­вид на създаденото здраво убеждение и разбиране в цяла културна Европа по въпроса.“

Министърът на правосъдието Ц. Бобошевски заявил, че не е съгласен да се приеме несменяемостта на проку­рорите, защото преди всичко това, след като народното представителство гласувало чл. 46, в който е прокарано йерархическото начало и пряко подчинение на всички про­курори на министъра, би било непоследователно. Като приема, че зависимостта на прокурора, когато той се явява да под­държа обвинението пред съда и защитава l’ordre pu­blic, да бди за правилното прилагане на законите, не трябва да има място, както това е прокарано вече в чл. 47 (1а plume est serve, Ia parole est libre), той намира, че прокуро­рът е „орган на една специална власт, която няма нищо общо със съдебната власт", вслед­ствие на което не се явява в гражданските дела. Като посочва на обстоятелството, че пред мировите съдии обвине­нието се поддържа от полицейски длъжностни лица, стра­жари и пристави, министърът вади заключение, че проку­рорът е представител на политическата власт, защото там се явява и администрацията, и че, ако се приеме несменяемостта на прокурорите, трябва тя да се приложи и към административните чиновници, които се явяват пред мировите съдии да поддържат публичната акция. Като из­казва по-нататък мнение, че не е законът, който ще на­прави прокурорите по-доблестни и по-характерни, защото могат да се посочат повече случаи на доблестно изпълнен дълг от страна на прокурори, отколкото от страна на хора, които са били несменяеми, а това зависи от кул­турата, от възпитанието и нравствените устои на носителя на прокурорската власт, в заключение министърът на пра­восъдието намира, че несменяемостта се изключва от прокараните в чл. чл. 45 и 46 начала и не може да бъде приета за прокурорите, защото не е възприета в доктри­ната и не е въведена в по-напредналите държави, които в това отношение имат вековна опитност.

По прибавката на комисията към чл. 144, поддържана от народния представител Н. Балтов, са се изказали про­тив приемането й народните представители Я. Сталийски и Н. Мушанов, които намират, че тя е в противоречие с чл. 46, никаква в същност гаранция не създава и е неу­местна, защото „не може един подчинен да бъде в конфликт със своя началник и неговото мнение да важи по­вече, отколкото мнението на министъра. “Обаче, Н. Мушанов е на мнение, че министърът може да уволнява прокурор­ските лица само при наличност на условията на чл. 141, в които са изброени случаите на уволнение на несменяемите съдии, и нарушенията на чл. 160. Тук министърът на пра­восъдието и докладчикът на законопроекта Ц. Пупешков декларират, че ще се прилага общия закон за държав­ните служители. Инак министърът намира, че, според чл. чл. 45, 46 и 138, не защото има функции на държавен про­курор (той не поддържа това), а защото нему са подчи­нени безусловно всички прокурори, министърът на пра­восъдието трябва да има и абсолютната дисциплинарна власт, правото на уволнение включително. „Да се постави упражняването на суверенната дисциплинарна власт в зависимост от мнението на нему подведомстве­ни", заключава той, „това е non sens, това е нещо, което не може да разбере разумът . . туй ще бъде една ерес.“

Към изложеното по въпроса дължим да отбележим още един факт от голямо значение. Всички досегашни събори на Съюза на българските съдии и Съюза на българ­ските адвокати категорично и безрезервно се произнасят в своите резолюции в полза на несменяемостта на про­курорите и настоятелно искат въвеждането й по законодателен ред. Съборът на българските правници, състоял се на 6 и 7 май 1926 г. в София, не по-малко категорично се произнася в също такъв смисъл. Същото поддържат споменатите съюзи и в съвместното си заседание през месец май 1927 година. На този факт не може да не се даде особено значение, тъй като по въпроса се произнасят правници, които най-добре са запознати с условията на правораздаването. Заедно с това, като се има предвид, че между адвокатите и другите правници, освен съдиите, има хора с различни политически схващания и партийни принадлежности, а в грамадното си болшинство те са за предлаганото юридическо мероприятие, може вече смело да се твърди, че това е и схващане на общественото мнение.

В разни времена авторитетни учени са давали раз­лични определения на прокуратурата. Ние не ще се спираме върху тези, тъй като, след изложеното за устройството назначението, правата и длъжностите на това учреждение, всеки сам може да даде свое определение. Ще подчертаем само, че във всичките споменати определения коренно основание на прокуратурата е представителството на публичните интереси въобще пред съда: държавни, правителствени и обществени. „А тъй като всичките тези интереси“, казва Н. В. Муравеев, „са въплътени в закона и се осъществяват чрез неговото прилагане, то прокуратурата се явява преди всичко орган на закона (organе de la loi). Наред с това тя се явява орган на държавата и обществото (organe de la societe), най-главно в углавното преследване, а също и орган на правителството, в управлението на съдебната част (administration de la justice)“.

Юридическото учение за прокурорската независимост различава дейността на прокурора като орган на закона и държавата и неговата дейност като орган на прави­телството. В първото си качество прокурорът е независим не само от съда, но и от правителството, и се ръ­ководи изключително от закона и убеждението си; във вто­рото той е подчинен на правителството и е длъжен да се съобразява с неговите заповеди. Зависим по делата на съдебното управление, по възбуждането на углавно пре­следване и мерките, които трябва да се вземат при него­вото производство по предметите на полицията, прокурорът по-нататък не изпълнява заповедите на началството за не­говото спиране, а във воденето на делото и в заключенията си пред съда е напълно свободен.

Нашият прокурорски надзор има две главни задачи — обвинителна и законоохранителна; към тях се присъединява и третата — представителството на правителствените интереси в известни случаи. Всичките тези елементи не са точно разграничени в закона, но по начало винаги са неразделни, макар в отделни случаи единият от тях може да преобладава над другите. Обаче, едно е несъмнено: прокурорът във всичките си задачи е и блюстител на за­кона, орган на закона, който се ръководи преди всичко от предписанията на закона.

В действащия Закон за устройство на съдилищата зависимост от министъра на правосъдието на прокурорския надзор, като учреждение, каквато се предвиждаше в стария чл. 50, не съществува, а е запазено само подчинението по чл. 46, ал. 3, което далеч не е тъй безусловно и неограничено, щото да има за необходимо последствие турянето на членовете на прокуратурата под една абсолютна, неогра­ничена или, както я е нарекъл още министърът на пра­восъдието в своята реч пред Народното събрание „су­веренна“ дисциплинарна власт на органа на висшето съдебно управление. Че това е така става явно от обстоя­телството, че сам законът непосредствено след наред­бата си в третата алинея на чл. 46 обявява подчинението не за тъй абсолютно и безпределно, а дори изклю­чено в известни случаи; когато действат в съприкос­новение със съда прокурорите се подчиняват единствено на съществуващите закони и на своето убеждение (чл. 47). И това е понятно, защото органът на закона, предназначен да твори волята на закона, очевидно не може да се ръководи от друга воля. Подчинението, както казахме вече, когато не излиза от средата на самата прокуратура, не пречи на независимостта на членовете на прокуратурата, действащи всички по началото на законност, и не за него е думата, когато се обсъждат въпросите за несменяемост или за други юридически мероприятия, целящи да се обез­печи прокурорската служба. По тази причина вътрешната организация на прокуратурата не заплашва независимостта на отделните нейни членове, както подчинеността на по-долните съдилища на по-горните не изключва независи­мостта на съдиите. Не е същото, когато членовете на про­куратурата се слагат в подчинение на орган на изпълни­телната власт, действащ по началото на практическо удобство; тук подчинението не трябва да бъде такова, което изключва всяка самодеятелност на подчинения, за­щото това води към разрушение съдебния характер на прокурорската дейност и главно унищожава в проку­рора качеството на орган на закона и на съдебната власт в обширен смисъл на думата. Затова законът като създава за членовете на прокуратурата строги условия досежно нейния личен състав и гаранции за отговорност пред законите и пред обществото, е длъжен в същото време да обезпечи, в необходимите за едно разумно под­чинение предели, както самото свободно изпълнение на службата, така и служебното положение на нейните носи­тели от възможен произвол. Въпросът, следователно, се свежда до това, какви трябва да бъдат юридическите мероприятия, за да се постигне такова обезпечение.

Правителството има назначение да се грижи за запаз­ване на прилагането на законите от нарушения и да преследва престъпленията. Правото на углавното преследване е фун­кция на изпълнителната власт, осъществявана чрез про­куратурата, която, ако и да влиза в състава на съдебното ведомство и да има предимно съдебен характер, е и ор­ган на правителството, като последното се лиши от всякакви права над своя орган в съдебната сфера, осъще­ствяването на споменатите негови функции и назначение би станало илюзорно, както биха останали незапазени и другите негови интереси, възложени на прокуратурата. Към това води пълната несменяемост на лицата от прокурорския надзор. Затова именно тя не е приета в законодател­ствата и с основание се счита от науката нецелесъобразна, въпреки безкрайните спорове около нея.

Наистина, посоченото от народните представители, които са защитавали предложението за несменяемост, по­ложение на пълна нестабилност на прокурорската служба като следствие на особеностите на нашите нрави и на нашия политически и партиен живот, безспорно съще­ствува и коренно би се изменило, ако се въведе несменяе­мостта, но по изложените съображения на невъзможност да се скъсат онези връзки между прокурорската и изпъл­нителната власти, които изхождат от самата същност на прокуратура, тя мъчно може да се приеме. Обаче, от това не следва, че прокуратурата трябва да бъде поставена в положение на слуга на административната власт, защото началото на законност в дейността на държавното обвинение с това би се пожертвало, а самото учреждение би изгубило всякакъв кредит в обществото. Наопаки, прокуратурата се нуждае от обезпечение, което, като внася стабилност в нейната служба, би я запазвало от произволи, без да се пречи с това на правителстве­ната власт в изпълнението на нейните задачи. Прави са тези, които твърдят, че вътрешната самостоятелност на прокурорите преди всичко зависи от самите тях и че това качество трябва да бъде плод на твърдо убеждение и ви­сока нравственост, но това не изключва възможността да се приложат и някои мероприятия, каквито са изработени за съдиите. В това отношение нашият закон е направил вече крачка напред, като е приложил и към про­курорите онези правила и ред за назначение и повишение, които се предвиждат за съдиите, колкото и да са те не­съвършени по отношение на особеностите на прокурорската служба. Но това малко принася полза, защото назначеният по такива правила и ред прокурор може да бъде уволнен или преместен по усмотрението на министъра на пра­восъдието (чл. 144 З.У.С.), а от друга страна, и дисциплинарната власт над прокурорите се намира в ръцете на същия министър (чл. 170). Това именно положение трябва да се измени като вредно за успешната дейност и ав­торитета на прокуратурата, толкова повече че на практика и съществуващите законоположения по въпроса невинаги се прилагат в техния истински смисъл.

Без съмнение е, че мислите, които е изказал министърът на правосъдието в Народното събрание при ра­зискванията по чл. 144 З.У.С. за някаква „абсолютна и суверенна“ началническа власт, произтичаща от на­чалото на подчиненост, са погрешни, както е погрешно и твърдението, че прокурорската власт „е една специална власт, която няма нищо общо със съдебната власт“, тъй като: 1) първата се опровергава от съдър­жанието на чл. 47 и е противна на самото назначение на прокуратурата и нейните задачи и 2) втората е противна на положението на прокуратурата като орган на съдебната власт в обширен смисъл на думата, на нейния съдебен характер и принадлежност към магистратурата, като не­разделна част на последната.

Началото на подчиненост не пречи, тъй като дисциплинарната власт над прокурорите да не бъде никак или изцяло в ръцете на органа на висшето съдебно управле­ние, или пък да е обставена с известни гаранции, които, без да намаляват решаващата роля на министъра, се явяват с морална стойност. Като доказателство на това служат: 1) наредбите на руското Учр. съд, установл. (ст. ст. 252—272), според които министърът има пълна дисциплинарна власт само над заместниците на прокурора при ок­ръжния съд и твърде ограничена над другите лица от прокуратурата, а по-важните дисциплинарни наказания мо­гат да се налагат само от дисциплинарните съ­вети, учредени за съдиите; 2) постановленията на австрий­ския закон, според които министърът при налагане дисци­плинарни наказания взема в съображение мнението на прокурора при по-горния съд, а ако виновният подлежи на уволнение, е длъжен да поиска заключение по въпроса на Disciplinarsenat, а и на председа­теля на апелативния или на касационния съд, и 3) разпорежданията на чл. чл. 75 п. п. 4, 5, б и 76 на на­шия 3. за държавните служители, според които дисциплинар­ните наказания се налагат от началството само за греш­ки, каквито са изброени в чл. 74, а ако наказанието е по-тежко от глоба, мъмрене и бележка, само по мотивира­но решение на дисциплинарния съвет. Като се има предвид, че добавката на парламентарната комисия към чл. 144 З.У.С. е нещо по-малко от това предвидено в австрийския закон, незначително в сравнение с пред­виденото в нашия Закон за държавните служители и почти ни­каква гаранция в сравнение с наредбите на руското У.С.У., като не се изпуска из предвид, че в съставянето на първия и последния от тези закони са взели участие най-големите и авторитетни учени и съдебни дейци от втора­та половина на миналия век, странно ни се вижда как споменатата добавка е могла да бъде наречена „non sens, неразбираема за разума и ерес“, толкова повече че сам министърът на правосъдието в същото време е декларирал, че ще прилага при упражняването на дисциплинарната си власт 3. за държавните служители. Само по себе си се разбира, че възраженията за някакви възможни конфликти между подчинения и началника, за поставяне на министъра „в зависимост от мнението на негови подведом­ствени" или за недопустимост, защото „мнението на един подчинен да важи повече, отколкото мнението на министъра“, са несериозни, тъй като по съдържание и смисъл добав­ката не туря мнението на министъра в подчинение на това на по-горния прокурор, нито му дава значение на мнение, задължително за министъра: последният само ще го поиска тъй също, както е длъжен да иска обясненията на обвиня­ваното лице, но той е свободен да го уважи или да не го уважи по своя преценка на обстоятелствата на конкретния случай. Добавката напомня съответната наредба на австрийския закон в ограничен вид и има това значение, че мини­стърът на правосъдието ще се произнася не произволно въз основа на сведения, които са дошли до него по нез­найни пътища и които са от естество да се крият даже от такъв магистрат, какъвто е прокурорът при по-гор­ния съд, а по проверени данни, като има и мнението на добре запознато със службата лице от прокуратурата и обя­сненията на обвинявания; по-нататък усмотрението на ми­нистъра е свободно и не се стеснява с нищо. Законодателят щеше да направи едно добро дело за правосъдието, ако беше приел предложената добавка към чл. 144, като първа крачка към разумно разрешение на главния въ­прос, тъй като тя, без с нещо да накърнява властта на министъра или да ограничава неговото убеждение, предста­влява от себе си една само нравствена гаранция за учреж­дението, което, въпреки всичко, си остава със значение на разсадник на толкова необходимата за поддържането на правовия ред законност.

От изложеното става явно, че неограниченото, пасивното и механическото подчинение на прокуратурата, което би я обърнало в прост изпълнител на волята на прави­телствената власт, не отговаря на задачите на института и е вредно за самата власт и за обществения морал, тъй като действията на прокурорските лица, за които съществува предположение, че в тях се отразяват предписани възгле­ди, не внушават никакво доверие към себе си. Известна самостоятелност, ограничена с посочени в закона предели на разумно повиновение, е необходима, а един път признато това, подчинението не съставлява вече непреодолима пречка за съгласуване интересите на правителствената власт в призванието й да пази прилагането на законите от на­рушения и да преследва престъпленията, и тези на проку­рорската власт по изпълнението на нейните задачи, лежа­щи в самата идея на института.

Предразсъдък е, че държавните интереси изисквали, щото прокуратурата да се намира в пълно, безусловно и суверенно разпореждане на изпълнителната власт само затова, защото тя имала известни връзки с тази власт, без да се държи сметка за нейния съдебен характер. Ако за въвеждането на пълна несменяемост на лицата от проку­рорския надзор се срещат пречки, известни мероприятия за обезпечение на прокурорската служба са възможни, приемливи и необходими. Такива могат да бъдат: 1) начело на прокуратурата да стои лице от нейната среда, подчинено на министъра на правосъдието, но не механически и пасивно, а в пределите на едно разумно повиновение, ясно посочени в закона и съобразени със същността и зада­чите на института; в ръцете на това лице да се съсредо­точи и ръководството на цялата прокуратура, като общият надзор във всеки случай остане принадлежност на мини­стъра; 2) да се внесат малки поправки в правилата за реда на назначаването и повишаването, като се даде нужното значение на представленията на прокурорите, с цел да се обезпечи подбирането на личния състав съобразно с особе­ностите на прокурорската служба; 3) да се уреди дисциплинарна отговорност, когато провиненият подлежи на пре­местване или уволнение, пред дисциплинарен съд; такъв може да бъде висшият дисциплинарен съвет, предвиден в чл. 176 З.У.С., със заместване част от членовете му с лица от висшата прокуратура; 4) преместване на равна прокурорска или съдийска длъжност без дисциплинарно производство в друг съд може да става по мотивирано представление на министъра на правосъдието, след като се вземе мнението на по-горния прокурор, незадължително за министъра; 5) преместване на равна съдийска длъжност в същия съд може да се допусне и без съобщение на мо­тивите и 6) уволнение не по дисциплинарен ред може да се допусне само при липса на свободна съответна длъжност, на която лицето би могло да бъде преместено, но със запаз­ване заплатата за определено време.

[1] Светослав Велчев (14.06.1970 – 14.05.1943) е роден в Болград, Бесарабия. През 1892 г. завършва Юридическия факултет на Одеския университет. От 1897 г. е мирови съдия в Пазарджик. В същия град е член и прокурор на окръжния съд. През 1899 г. участва като член на съдебния състав от Татарпазарджишкия ОС, разгледал делото за убийство на Алеко Констатнтинов. От 1990 г. е прокурор, а от 1905 г. и председател на Видинския ОС. Член и подпредседател на Софийския апелативен съд. През 1910 г. е началник на углавното отделение на МП. По време на Балканските войни и Първата световна война оказва голямо влияние върху организацията на правосъдното дело в армията и установяването на постоянна съдебна практика.

През 1915 г. е прокурор на отделение във ВКС, а в периода 1920 – 1932 г. е главен прокурор при ВКС. В началото на 1932 г. става Първи председател на ВАС, където способства за развитието на българското административно правосъдие и за добрата организация на ВАС. През 1935 г. е командирован за началник на наказателното отделение при МП, а през 1938 г. е освободен поради достигане на пределна възраст. До 1943 г. е адвокат.

Светосав Велчев е автор на монографии и други трудове по наказателно съдопроизводство, статии и рецензии в редица авторитетни издания. През 1920 г. току-що създаденият Съюз на българските съдии включва в „Известия на Съюза на българските съдии“ първата публикация на Светослав Велчев „Съд – прав, бърз и милостив“. Той е един от основателите и председател на Съюза. Автор е на първото изследване в областта на българския наказателен процес: „Ръководство по углавния процес“ (1923-1924).