д-р Т. П. Теодоров[1]
25 години административно правосъдие word
25 години административно правосъдие pdf
I. Повод за тези бележки[2] ми дават двете знаменателни статии на уважаемия г-н Ив. Кирияков, главен прокурор при Върховния административен съд, поместени в броеве 11 и 12 на сп. „Адвокатски преглед“ от 16 февруари и 1 март т. г. Пропити с чувство на истинска правда и дълбока човечност, тези статии са първи от тоя род у нас и заслужават толкова повече внимание, защото изхождат от един върховен магистрат, дългогодишен служител на административното правосъдие. С присъщата си скромност, г-н Кирияков само посочва някои подобрения и корекции, които, според него, трябва да се внесат в Закона за административното правосъдие; той се отказва да преценява качеството на дейността на Върховния административен съд, нито отговаря на поставения си въпрос: какви са резултатите от дейността на този съд, можа ли той да оправдае надеждите, възлагани на него при създаването му, и можа ли, поне отчасти, да задоволи нуждата от едно добро административно правосъдие у нас?
Не на мен, който от дълги години съм се отделил от непосредствения живот на нашето правосъдие, се пада да преценявам качеството на раздаваното у нас административно правосъдие. Но, все пак, макар и отдалеко, аз не съм преставал да се интересувам от него, защото, нека ми бъде позволено да кажа, то ми е било всякога близко до сърцето. Едни от първите писания у нас от тоя предмет са били от мен, в официалното издание на Министерството на вътрешните работи[3] и в издавания от нашия заслужил правник г-н Милан Марков в-к „Право“ през 1911-1915 г.[4]. И нека припомня за младото поколение правници, че първият закон за административното правосъдие бе мое дело и моя редакция. Комисията, на която бе възложено да изготви предварителния проект на закона, се състоеше от покойния Ф. Филчев, председател на отделение при ВКС, г-н проф. д-р Ст. Киров, г-н д-р Ив. Кацаров, главен секретар при Министерството на финансите, г-н Харалампи Анков, главен секретар при Министерството на вътрешните работи, и от мен. Още в първото заседание на комисията се очертаха две основни схващания: едното, на г-н проф. Киров, да се възложи административното правораздаване на общите граждански съдилища, както в Англия; другото, поддържано от мен и инспирирано от френската система, с австрийска корекция, да се създаде особен Върховен административен съд, по подобие на Section du Contentieux на френския Държавен съвет, отделен от общите съдилища, но без да се създават местни административни такива, като обаче се запазят и подобрят разните съществуващи административни юрисдикции. И понеже в комисията надделя не английската система, а френската, изразяваща се в създаване на особен административен съд, на мен като най-млад член на комисията и сторонник на възприетата от комисията система, бе възможно да дам първата редакция на законопроекта и да съставя обширното изложение на Мотивите към него. Комисията в ред заседания обсъди и прие, с твърде незначителни поправки, изготвените от мен проект и изложение на мотивите и ги представи на тогавашното правителство на 18 ноември 1911 г. Пълният текст на Мотивите към законопроекта за административното правосъдие бе по-късно напечатан във в-к „Право“, брой 15 от 12 април 1914 г.
Достатъчно е да се прочетат и сравнят тези Мотиви и приетия от Народното събрание Закон за административното правосъдие, утвърден с царски указ от 22 март 1912 г. и обнародван в Държ. вестник, бр. 74 от 3 април 1912 г., за да се види колко от тях са сходни, почти дословно, със схващанията и началата, които бях поддържал почти една година по-рано в моята статия поместена в „Прегледа на Министерството на вътрешните работи“, книга VIII от 1911 г.
Хвърлих този бърз поглед назад само за да оправдая смелостта, която вземам сега, след повече от 27 години, да дам твърде обща преценка на 25-годишната дейност на Върховния административен съд. Школата на живота, в продължение на 27 години, не е без значение за подобна преценка, за което чувствам, че може да се намери силна опора и в мислите на уважаемия г-н Ив. Кирияков в горе упоменатите негови две статии и още повече, в отличната негова критична статия под заглавие „Обжалване на изричния отказ, когато тъжителят не е обжалвал в срок мълчаливия отказ, напечатена в „Адвокатски преглед“, брой 2 от 1 октомври 1938 г.
II. За да се прецени качествено 25-годишната дейност на Върховния административен съд, трябва да се разбере и припомни, с каква цел и защо през 1912 г. се създаде този съд, отделен от общите съдилища и съставен не само от професионални съдии, равни по ценз на съдиите от Върховния касационен съд, но и от висши администратори (чл. 3 от Закона за административното правосъдие от 1912 г.), и защо не се възприе английската система, поверяваща административното правосъдие на общите съдилища, или на особени отделения при тях. Отговор на този въпрос ще се намери в мотивите към законопроекта от 1911 г. Съображенията за отделянето на административното правосъдие от общото такова и за създаването на особен Върховен административен съд са изложени в § 5 от мотивите „кому да се повери раздаването на административното правосъдие“. Покрай съображенията от държавно-политически характер и ония, изхождащи от принципа за тройното разделяне на властите, във връзка със схващането, че административното правосъдие по същината си се явява един път на отменяне на актовете на администрацията и изобщо на пряк контрол над нейната дейност, мотивите излагат и други, специални съображения: Не може да се отрече, че административните разпри не са спорове между права от еднаква стойност, защото правата на държавата ‒ публична власт ‒ и тия на личността не са еднородни, както е в частноправните спорове (Gneist, Unger). Тия особени спорове не могат да се решават по същия начин, по същите съображения и от същата гледна точка, както обикновените граждански процеси, под риск да се дойде до неточни резултати, неотговарящи на нуждите на добрата администрация и на обществото. Докато в областта на администрацията правосъдието играе ролята на една граница, за обикновения съдия то е единствената и положителна цел; там (в администрацията) се работи за общественото благо, като се държи сметка за правото, тук (в обикновения съд) се има пред очи изключително правосъдието (Stahl). Несъмнено, когато в публичното право се породят спорове, публичната власт е длъжна да ги реши като съд; но за това не трябва да се обсъди случаят едностранно и специално, с цел да се приложат абсолютните норми на правото, а трябва да се имат същевременно предвид изискванията на общественото благо и онова, което може да бъде полезно или подходящо на интересите на обществото (Gerber). Заслужава да се цитира изцяло следния пасаж от Bluntschli: „Публичноправните спорове трябва да се решават от гледна точка на публичното право и като се държи сметка за общата полезност. Една система, която би държала само за прилагането на принципите на правото, вдъхновявайки се изключително от умозаключенията, теглени из абстрактните закони, без да държи сметка за променливите изисквания на обществения живот, би парализирала дейността на държавата и би довела до държавно разтление... Едно чувство на наивна справедливост, което не иска да вижда освен това що е в книжата по делото и в твърдението на страните, едно високо безпристрастие, което поставя държавата на равни начала с всяка друга страна в процеса, една свобода на решаване, която анализира фактите във всичките им елементи и ги подвежда под нормите на правото, една проницателност и тънкост, която отива понякога до дребнаво изследване като с лупа и която заключава от формата за същността, строгост и неуклоност в логиката, са качества твърде ценни за гражданския съдия, но твърде опасни за съдията, натоварен да решава публични разпри, защото могат да го доведат да изгуби предвид именно най-същественото в тази области ‒ връзката на всички публични права с цялото, т.е. с държавата, от която те произхождат. Същите административни закони се тълкуват повече или по-малко стриктно наспроти обстоятелствата. Другояче не може и да бъде, защото административното право не може да се абстрахира от обществения живот и неговото движение. Наистина, законите, които определят и уточняват условията и границите на административното право, се налагат в решението на съдията със същата строгост, както частноправните закони. Но изобщо, все пак остава на съдията в административните разпри, в границите на тия закони, една доста обширна свобода на действие, която му позволява да преценява претенциите на страните и нуждите на държавата в смисъла на самата действителност и съобразно с хода на всички околни неща. Ето защо, административният съдия ще има случаи много повече от гражданския да държи сметка, освен за правото и законността, от това, що е подходящо и целесъобразно, и следователно да гледа не само назад, но и напред. Затова и юридическата подготовка само не е достатъчна за административния съдия. Същите съображения се споделят и от френските автори Vivien, Auсос, Ducroq, Laferiere, от италианеца Clementi, от петербургския професор Коркунов и много други“.
Мотивите изтъкват и съображения от практично-техническо естество: „Все в тоя ред на мисли, безспорно е, че административното правосъдие, бидейки твърде различно от обикновеното, за да бъде правилно раздавано, изисква от съдията административни познания, специализация, знание за нуждите, порядките и традициите на администрацията, каквито познания гражданският съдия, погълнат от частноправни въпроси, няма и не може да притежава.
Особената природа и високите задачи на административното правосъдие обясняват особеностите и на процедурата пред ВАС. В § 10 от мотивите, след като се казва, че законопроектът възприема една смесена процедура, която в по-голямата си част е писмена и само свършва с устни състезания пред съда, продължава: „Цялата предварителна работа по събиране на доказателствата и въобще подготвянето на делото е писмена, направлява се от отделението на съда при закрити врата и без участие на страните. Подобно на углавния съд, ВАС, който търси преди всичко материалната истина и обективната законност в интереса на добрата администрация, има право ех officio да събира сведения и доказателства, каквито той счита за необходими за правилното разрешение на спора, независимо от това дали страните са искали или не тия доказателства. От там и активната роля на съдията-докладчик“. И по-нататък: „понеже съдът сам служебно издирва истината...“
III. Който би искал да разбере добре системата и духа на българското административно правосъдие, тъй както те са изразени с основния закон по тоя предмет от 22 март 1912 г., трябва непременно да се запознае с френското административно правосъдие и по-специално с теорията и практиката на съдебната секция на Държавния съвет (Section du contentieux du Conseil d’Etat) и с доктрината на големите френски автори по административното право и правосъдие Laferiere и Hauriou. Това аз заявявам най-категорично, с всичката сила на истината и на качеството ми на автор и редактор на закона от 1912 г. Моята школска юридическа формация бе придобита във Франция и твърде естествено в Закона за административното правосъдие от 1912 г., след като правих сравнителноправни проучвания, аз прокарах началата на френското административно правосъдие, тъй като ги бях научил от устните лекции на моя именит професор Maurice Hauriou и от неговите съчинения. Там са и подготвителните работи на нашия закон от 1912 г. и там трябва да се търсят осветления върху смисъла на разните негови постановления и изобщо върху духа и целите на същия закон. Моята статия върху административното правосъдие, написана още през месец април 1911 г. и напечатана в „Преглед на М-вото на вътрешните работи“, г. I, кн. VIII, не остава никакво съмнение, че постиженията и идеите на френската доктрина и на юриспруденцията на френския Държавен съвет, съдебна секция, преминаха като основни начала в нашия законопроект за административното правосъдие от ноември 1911 година.
Трябва да се знае, че във Франция няма и никога не е имало един общ закон за административното правосъдие. В цитираната моя статия § 8, с. 464-465, аз писах: „Принципът за тройното разделение на властите и независимостта на администрацията от съдебната власт е санкциониран с ред закони от революционната епоха, с които изрично и под страха на наказание е забранено на общите съдилища да се намесват по какъвто и да било начин в действията на административните учреждения и органи, и обратно. Законът от 16-24 август 1790 г., отд. II, чл. 13; конституция от 3 септември 1791 г. чл. 3; Законът от 16 фруктидор г. III. Срв. тоже чл. чл. 127 130 и 131 от Френския наказателен закон. Въз основа на тия принципи и на Закона от 28 плювиоз г. VIII върху административното устройство, който уреди префектурните съвети с определени съдебни атрибути, френският Държавен съвет, върховно административно и съвещателно тяло, създаде със своята преторска юриспруденция това административно правосъдие, което послужи за образец на повечето континентални европейски страни. Законът от 24 май 1872 г. дойде само да узакони практиката на Държавния съвет и да организира специален съд за пререкания (tribunal des conflits), а Законът от 22 юни 1889 г. само уреди съдопроизводството пред префектурните съвети (съдилища).
Във Франция административното правосъдие в своята първоначална същност може да се сведе към йерархическия надзор, развит и подобрен с гаранциите, що да дава публичната състезателна процедура. По йерархическия ред са били обжалвани разпоредбите на администрацията дори до най-високото стъпало ‒ държавния глава, който е върховен общ шеф на изпълнителната власт. Но държавният глава не е могъл сам да решава подложените му разпри и въпроси; той във всички времена е бил обкръжен от един съвет от компетентни лица, който съвет е разглеждал споровете и е давал мнение за тяхното разрешение. Това мнение, макар и само съвещателно, обикновено е било възприемано от държавния глава, които е издавал указ в този смисъл. С течение на времето, били са установени особени форми на процедурата пред Държавния Съвет. И понеже решенията са се издавали от Държавния глава, йерархически шеф на изпълнителната власт, очевидно, той е могъл да отменя и изменя самите действия и разпоредби на всички административни органи и учреждения. При тая първа фаза на административното правосъдие, то се е раздавало от самия държавен глава, с укази, постановени въз основа на мнението на държавния съвет (justice retenue).
Оставаше да се направи още една стъпка напред, за да се обособи административното правосъдие. Понеже в своите укази-решения държавният глава фактически е възприемал винаги мнението на своя съвет и, така да се каже, ги е санкционирал с подписа си, Законът от 24 март 1872 г. оформи това фактическо положение, като делегира на Държавния съвет правото той да издава решенията по административните спорове (justice deleguee), Loc. cit. с. 461-462.
И затова в същата статия на с. 477, като поддържах тезата за създаване у нас на особен административен съд по подобие на съдебната секция на френския Държавен съвет, продължавах: „Единството на съдебната власт, осветено от чл. 12 от конституцията, с нищо не се накърнява, щом на административния съд се гледа не като на изключителен съд, а като на едно развитие на административния йерархически контрол, като на един юрисдикционен орган на самата изпълнителна власт, една форма, чрез която се упражнява самата администрация“.
Това схващане за същината на административното правосъдие мина в основата на Закона от 1912 г., както това явно и недвусмислено е изразено в мотивите към същия от 18 ноември 1911 г. § 5: „Ето защо във всички континентални европейски държави, в които съществува административно правосъдие с право за съда да отменя разпоредбите на администрацията, неговото раздаване е поверено на особени съдилища поставени в сферата на самата изпълнителна власт, от която те вземат материята и лицата, които им дават живот... По тоя начин, административните съдилища се явяват не като едно разчленение на общата съдебна власт, а като юрисдикционен орган на самата администрация, чрез който тя подчинява своята дейност на правовия ред и законността“.
Както вече се каза, френското административно правосъдие е дело на преторската творческа юриспруденция на съдебната секция на френския Държавен съвет. Вдъхновяван от основните принципи на държавното и адмистративно устройство и опирайки се на няколко случайни и откъслечни текстове в разни закони, френският Държавен съвет със своите творчески замах и интуиция, чувство на правда и здрав разум, създаде и изгради постепенно, в продължение на много десетилетия, величествената сграда на жалбите за отмяна (recours pour exces de pouvoir), чиято обща система не е формулирана в никой френски закон[5]. Чрез процедурата за отмяна, френският Държавен съвет подчини на законността и на съдебен контрол всички административни актове, на всички държавни органи, от най-нисшия, до най-високия, включително указите на държавния глава. Той създаде, все по пътя на творческата си юриспруденция, без да се основава на някакъв особен закон, теорията на faits et fautes de service, според която администрацията е отговорна за щетите, които причинява на гражданите функционирането на обществените служби (services publics), даже когато упражнението на тия служби става най-редовно и правилно, без никаква вина; изхождайки от справедливо и държавническо съображение, че обществените служби са създадени и функционират в полза на всички, на целия колективитет, юриспруденцията възприе и установи, че за това, и когато при редовното им упражнение някои гражданин пострада и претърпи щети, справедливо е, от гледна точка на обществената солидарност, щетата да бъде поправена и понесена от всички, а не само от един. Ит. н. Maurice Hauriou, Precis de Droit Administratif, 1927 г., с. 967-969.
IV. С такива светли надеждни и широки очаквания, българският законодател от 1912 г. прие Закона за административното правосъдие, в изпълнение на който се учреди за цялото царство един Върховен административен съд, приравнен по ранг на Върховния касационен съд, съставен от най-висши магистрати и администратори.
Днес, след повече от 25-годишна дейност на Върховния административен съд, имаме право и сме длъжни да се запитаме, оправда ли този съд надеждите и очакванията на законодателя от 1912 г. и на българската правна мисъл, и изобщо на българското гражданство?
1. Не може да се отрече, че в дребните ежедневни действия и актове на администрацията, а най-вече в областта на данъчните облагания, касационният контрол на Върховния административен съд допринесе много, за да се внесе ред и законност там, където по-преди цареше безредие и произвол. Самият страх от касационно обжалване накара облагателните юрисдикции (комисии) да станат по-внимателни и по-грижливи и да основат решенията си на по-сериозни и проверени данни. Разбира се, че и сега в касационната формалистична инстанция, трудно е данъкоплатецът да се бори срещу неправдата, когато финансовият орган е недобросъвестен. Все пак, в това отношение има известен напредък. Но веднага трябва да се направи една резерва, която иде да засени значително полезната роля на Върховния административен съд в данъчните облагания. Вярно е, че бидейки касационна инстанция, в тази област, ВАС упражнява само един формален контрол и няма власт да разглежда споровете по същество. Но, не по-малко е вярно, че касационната инстанция не бива да остава сляпа пред съществото. Един върховен съд, проникнат от своята висока божествена мисия да съди и раздава правда, има възможност ако не всякога, то поне в много случаи, с формални съображения и решения, да изправя грешките и неправдите, без да излиза извън рамките на формалния контрол. За мое голямо огорчение, не ми е известно касационно решение на ВАС, проникнато от такъв дух. Напротив, общо достояние е, че в тоя съд формата съвсем не е само едно средство за гарантиране доброто правосъдие, а там тоя стриктен формализъм е станал едва ли не самоцел, имаща често пъти за резултат отказ на правосъдие или най-малко отказ на достъп до правосъдието.
2. Изобщо, нашата процедура прекалява с преклузивните срокове. У нас са склонни да виждат в тях първото и най-важно условие за бързо правосъдие, а се забравя, че разглеждането на далото се бави не поради сроковете за обжалване и за представяне на доказателствата, а поради претрупаността на съдилищата и бавното насрочване, а в гражданските съдилища ‒ най-често и поради неизпълнение на процедурата по призоваването на страните и свидетелите и, нека го кажем, поради шиканите, които страните си правят. Строгият формализъм и сляпото придържане о буквата на закона, когато не се държи сметка за обективната правда и морал и за материалната истина, са най-благодатно поле за шиканата и недобросъвестността, и следователно за бавното правораздаване и дори за недоброто негово качество. И в това отношение, практиката на ВАС, по-строга от тая на общите съдилища, се нуждае от повече либерализъм и човешка правдивост, за да не се убива вярата у нашите хора в истинското правосъдие.
Един пример. По въпроса за повторителните административни актове и обжалване мълчането на администрацията, ВАС с ред решения е построил една негова собствена система, нямаща подобна никъде другаде в света, в която може би има абстрактна и тънка логика, но у която липсва житейска мъдрост и правдивост, защото има за резултат да затвори вратата на съда пред тъжителя, който в законните срокове е отнесъл по надлежния ред своя спор до съда. Не е място в тези общи бележки, да се простирам на дълго върху тоя специален въпрос, изчерпателно изследвам от уважаемия г-н Иван Кирияков в неговата магистрална статия поместена в „Адвокатски преглед“, бр. 2 от 1 октомври 1938 г., чиито доводи и заключения аз възприемам напълно, както и в статията на г-н Бончо М. Бончев „Мълчаливият административен отказ и срокът за неговото обжалване пред ВАС“, поместена в сп. „Общинска автономия“, г. XI (1938). Ще добавя само, че и по здрав смисъл, и според юридическото естество на нещата, не може да се говори за повторителен акт при мълчание на администрацията. Повторителен акт може да има само когато преди него е бил издаден изричен акт със същото правно съдържание. Мълчанието на администрацията не е никакъв акт, а е просто бездействие; но понеже и това бездействие може да вреди на правата или интересите на гражданина, чл. 48 от Закона за административното правосъдие (чл. 18 от Закона от 1912 г.) му дава право след един месец да се обърне към ВАС. Обаче, нито в чл. 48, нито никъде другаде законът не нарича мълчанието административен акт. Чл. 48 има своя първообраз във френския закон от 13 юли 1900 г., който откри път за отмяна (recours pour exces de pouvoir) пред Държавния съвет в случаите, когато администрацията бездейства и мълчи, макар и да е била надлежно сезирана с някое законно искане. В тоя случай, заинтересуваните допреди закона от юли 1900 г. не са имали никакъв съдебен път, по нямане налице никакъв административен акт, тъй като, както е известно, предмет на френското административно правосъдие може да бъде само един административен акт. За да се излезе от това положение на безправие и липса на правосъдие, поради инертността или дори злата воля на администрацията, френският закон от юли 1900 г. постанови, че ако до 4 месеца от как е била сезирана с едно искане администрацията не се произнесе с изричен акт, на заинтересуваната страна се открива пътят на recours pour exces de pouvoir пред Държавния съвет. Този съдебен път, обаче, не е неограничен с никакъв срок за обжалване щом не е бил издаден изричен административен акт (Hauriou, Precis de droit administratif, 1927, с. 408 горе). Двумесечният срок за подаване жалби за отмяна се прилага само срещу изричните административни актове (Ibid.) Парадоксално и абсурдно би било разбирането да се остави без разглеждане по същество една молба за отмяна против един изричен административен акт, подадена преди изтичането на двумесечния срок от съобщението на акта (чл. 45), под формалистичния предлог, че администрацията, като е мълчала и забавила да се произнесе в продължение на повече от един месец и заинтересуваният е изчакал нейния изричен акт и го е обжалвал в законния срок, същият бил пропуснал срока за обжалване едномесечното мълчание! Подобни хитри съображения не могат да намерят място пред един съд, още по-малко, когато този съд е върховен, облечен с висока творческа мисия.
3. Ако такава творческа роля, с цел да се постигне правда, се признава даже и на гражданските съдии (Francois Geny, Methode d’interpretaton et sourses en droit prive positif, 1901), колко повече това се налага в административното правосъдие, което има да се справя с ежедневните нужди на живота и на новото време, разширяващ все повече и повече атрибутите на администрацията и грижите на държавната власт за общото благо! Отдавна вече мина епохата на средновековната схоластика и на сакраменталната съдебна процедура на примитивните общества, когато формата и буквата надделяваха пред материалната истина и правдата.
Наистина, и днес съдията е длъжен да прилага закона и формата, защото те са гаранция срещу произвола и защото те съставляват правната норма, излязла от народното правосъзнание. Stulta sapientia qui lege sapientior esse vult: когато постановленията на закона са ясни и категорични, те трябва да бъдат прилагани такива, каквито са, колкото и да не се съгласуват с чувството на справедливост на съдията. Но когато постановленията на закона се нуждаят от тълкуване, а фактите по спора ‒ от преценка, дълг е на съдията да издири материалната истина и да приложи онова тълкуване на закона, което е най-близко до нуждите на живота и което удовлетворява най-много чувството на морал, правда и справедливост, тъй като те, а не някаква хитра схоластика са крайната цел на всяко правосъдие.
И затова, никоя човешка съвест, при липсата на изричен противен закон, не ще приеме за права и правилна практика на ВАС да се третира и наказва като нарушител и укривател данъкоплатецът, който в срок е декларирал писмено дохода си, но е пропуснал да подпише декларацията си, която впрочем е била получена от компетентния данъчен орган, особено пък, ако следващият се данък е бил доброволно платен.
4. Не може да бъде одобрена и оная юриспруденция на ВАС, която той установи преди последните закони и наредби за благоустройството и застрояването на столицата София, според която юриспруденция, основана изключително на Закона за имуществата, собствеността и сервитутите, биде допуснато непоправимото зло, причинено на обществото и частните лица, с безразборното, безредно, противохигиенично, почти хаотично застрояване на големите тъй наречени кооперативни сгради. Трябва да се признае, че в това отношение администрацията, облекчена от закона с властта да разрешава строежите и да упражнява строителната полиция, съзна своевременно своите обществени задължения и новите обществени нужди, неподозирани по време издаването на Закона за имуществата и пр. от 1904 г., и се помъчи да тури ред, хигиена и естетика в строежите; обаче ВАС със своя тесен поглед и с едно рядко, но късогледо постоянство, забравяйки напълно своя характер на административен съд, страж на общите интереси и общото благо, забравяйки тоже своята творческа преторска роля и че днешното право на собственост вече не е абсолютното римско dominium ех jure quiritium, възпрепятства и осуети всички добри начинания на администрацията да регламентира рационално строежите, в полза на общите интереси и съобразно изискванията на новото време и хигиената.
5. Друг основен дефект на нашето административно правосъдие идва от стриктното съблюдаване на гражданскопроцесуалната максима „Quod non est in actis, ion est in muudo“. Тази своята практика ВАС основава на чл. 43 от Закона за административното правосъдие (чл. 53 от закона от 1912 г.). Такова разбиране на чл. 43, обаче, почива на едно недоразумение. Когато се изработваше законопроекта от 1911 г., в който се положиха само основните начала на съдопроизводството пред ВАС, комисията се надяваше, че подробностите на това съдопроизводство ще бъдат установени от практиката на самия съд, тъй както съдебната секция на френския Държавен съвет със своята преторска юриспруденция през течение на няколко десетилетия и почти без никакъв закон, създаде процедурата пред държавния съвет и пред префектурните съвети, която френският закон от 22 юли 1889 г. дойде само да санкционира. При все това, комисията счете, че ще е полезно да се даде една обща директива на ВАС за тази негова творческа работа, като го насоча към правилата на гражданското съдопроизводство, но само дотолкова, доколкото те не противоречат на закона за административното правосъдие. А чл. 61 (стария член 29) изрично разпорежда: „Съдът може да постанови да се съберат доказателства, които счита за необходими, и тогава, когато няма искане от участващите в делото лица или учреждения. Той може да иска от надлежната администрация и всички други сведения и обяснения, необходими за разяснение на делото“. Този текст дава власт на ВАС да събира d’office всички данни и доказателства нужни за разкриване на материалната истина и за правилното разрешение на спора сиреч съобразно със закона, истината и правдата. Чл. 61 е пълно отрицание на горецитираната гражданскопроцесуална максима. ВАС е длъжен да не се ограничава в тесните рамки на книжата по далото и на изпратената му от администрацията преписка, често пъти специално нагласена. Той трябва да гледа на нещата от по-високо и да се стреми да разкрие истината между редовете, през и отвъд официалната преписка. Това особено се налага при разрешаването на жалбите за отмяна, поради превратно упражнение на власт и извращение на фактите (чл. 44, т.т. 4 и 5), когато администрацията има всичкия интерес да не представи пред съда обстоятелствата в техния истински облик и пълна светлина. Затова и чл. 30 от стария закон от 1912 г. изрично предоставяше право на ВАС, когато намери за нужно да делегира местния мирови съдия да извърши оглед, разпита свидетели и вещи лица. Вярно е, че този текст вече не съществува в Наредбата-закон за административното правосъдие от 6 ноември 1934 г., която сега е в сила, и това е една от прибързаните недопроучени „реформи“. Но основната мисъл на административното съдопроизводство ‒ издирване материалната истина ‒ си остава в сила с чл. 61. Защото не бива да се забравя, че макар чл. 13 от Закона за административното правосъдие от 1912 г. да не е възпроизведен в новата наредба-закон, по жалбите за отмяна ВАС се произнася като първа и последна инстанция, по същество и по форма, а не само по форма, както по касационните жалби срещу окончателните решения на разните административни юрисдикции. И затова чл. 61 му дава право и му вменява в дълг да издири истината, а не да се ограничава в тесните рамки на доказателствата, представени му от страните по делото.
Качеството на нашето административно правосъдие би спечелило твърде много, ако ВАС, след 25-годишни несполучливи опити и не особено щастливи резултати, вече се отърси от сухия формализъм и от тънките безжизнени построения на чистата логика, а се проникне от истинския дух на административното правосъдие, което търси истината, правдата и законността, в интереса на добрата администрация и за задоволяване нуждите на живота, и, главно, да не забравя своето високо творческо призвание!
Други текстове от д-р Т.П.Теодоров, публикувани на Съдебно право:
Административно правосъдие: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/10/26/-
България пред международното правосъдие: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2016/5/6/-
[1] Д-р Теодор П. Теодоров (да не се бърка с д-р Теодор Ив. Теодоров - политик и министър-председател на страната) е български юрист, френски възпитаник и ученик на известния френски административист и конституционалист проф. Морис Ориу. Д-р Теодоров е автор основната част на законопроекта за административното правосъдие от 1911 г. и успява да наложи модифициран вариант на френския модел на административно правосъдие при дебатите в нарочно създадена през 1912 г. петчленна комисия за изработване на окончателен текст на законопроекта за административното правосъдие. През 20-те и 30-те години на 20 век е български представител (агент) пред създадените по силата на Ньойския мирен договор смесени арбитражни съдилища в Хагa
[2] Текстът е препечатан от сп. „Правна мисъл“, г. V (1939), № 4
[3] Преглед на Министерството на Вътрешните работи, год. I, кн. VIII, април 1911 г.
[4] В-к „Право“, бр. 5 от 28 май 1911 г. бр. 36 от 31 дек. 1911 г., бр. 15 от 14 април 1912 г., бр. 16 от 29 март 1914 г., бр. 43 от 29 ноември 1914 г., бр. 2 от 1 февруари 1915 г. и пр. и „Юридически преглед“ год. XXII (1915), кн. 7-8.
[5] В българския Закон за административното правосъдие от 1912 г. ние само кодифицирахме и формулирахме в няколко текста постиженията на френския Държавен съвет и на френската доктрина по молбите за отмяна, без да превеждаме никой френски или друг закон.