Глобални решения – регионални проблеми

Критично изследване на съдебните съвети в Централна и Източна Европа

Михал Бобек и Давид Кошар [1]

K РИТИЧНО ИЗСЛЕДВАНЕ НА СЪДЕБНИТЕ СЪВЕТИ word
KРИТИЧНО ИЗСЛЕДВАНЕ НА СЪДЕБНИТЕ СЪВЕТИ pdf

Публикуваме критичното изследване на съдебните съвети в Централна и Източна Европа „Глобални решения – регионални проблеми“ на Михал Бобек (генерален адвокат в Съда на Европейския съюз) и Давид Кошар (преподавател в Юридическия факултет на Масариковия университет). Двамата автори разглеждат наложения в предприсъединителния процес на ЕС като условия за членство „евро-модел“ на съдебен съвет, който централизира правомощията по кариерни въпроси за съдиите и предоставя на този орган средства за контрол върху тях, и достигат до заключение, че той пренебрегва вътрешните заплахи за съдебната независимост, произлизащи от съдебната номенклатура и нейното възпроизводство. Авторите застъпват тезата, че моделът, определян като "самоуправление" на съдиите, се превръща в безгранично управление на висшите съдебни длъжности, което намират за особено тревожно в Централна и Източна Европа, където председателите на съдилища и бездруго имат силни правомощия в рамките на техните съдилища, а етичните стандарти не са утвърдени, както в старите демокрации. Според авторите, дори да се приеме, че националната среда изисква да се предостави допълнителна автономия на съдебната власт, на практика евро-моделът не е в състояние да я осигури по отношение на индивидуалните съдии и тяхната дейност, а съдебната власт не е „тя“, а „те“. През примерите от словашкия и унгарския опит авторите поддържат, че този модел предоставя възможности на една малка група от съдии да облагодетелстват своите съюзници и да формират съдебната власт в съответствие със своите виждания, включително чрез използване на „новонатрупаната“ власт за уреждане на конфликти с конкурентите, критиците или опонентите си в рамките на съдийството.

Текстът припомня и че всяко разумно структурно решение, както и всяко сравнително изследване, трябва да се основават на задълбочено разбиране на опита и познаването на контекста.

Резюме: Този труд изследва защо, как и с какви резултати функционират съдебните съвети, създадени под влиянието на европейските институции в Централна и Източна Европа в течение на последните двадесет години. Проследява се как съдебните съвети, разглеждани в началото само като една възможна форма на администриране на съдилищата, станаха препоръчително универсално решение за цяла Европа, както и в международен план. Второ, обсъжда се как този модел е реципиран под патронажа на европейските и международните институции в годините на преход в страните в Централна и Източна Европа. На трето място е направена оценка на функционирането на тези нови съдебни съвети в Европа и по-специално в Словакия и Унгария. Направено е сравнение с Чешката република, която няма съдебен съвет и представлява контра-пример. Предполага се, че въздействието на тези нови съвети върху по-нататъшното съдебно и правно развитие е спорно или направо катастрофално. Това поставя, в крайна сметка, под въпрос легитимността, както и разумността на целия процес на приемане на европейските и международни стандарти, а впоследствие – и тяхното прилагане или въвеждането им в страните в преход.

Ключови думи: международни стандарти; меко законодателство; Европейски съюз; Съвет на Европа; администриране на съдилищата; съдебни съвети; председателите на съдилищата; съдии; Централна и Източна Европа; преход; законодателно реципиране.

ДЕПАРТАМЕНТ ПО ПРАВНИ ИЗСЛЕДВАНИЯ, ЕВРОПЕЙСКИ КОЛЕЖ

07/2013

МИХАЛ БОБЕК И ДАВИД КОШАР

Изследването е публикувано под заглавието „Global Solutions, Local Damages: A Critical Study in Judicial Councils in Central and Eastern Europe" в „Германския правен вестник (German Law Journal, Vol. 15, No. 7, pp. 1257-1292)

[виж http://www.germanlawjournal.com/volume-15-no-07/ ].

Преводът е на Мария Христова и Диляна Петкова, редактиран от Съдебно право, със съгласието на съавторите и „German Law Journal“ единствено за целите на проект „Изграждане на благотворна среда за независима съдебна власт в България“. Преводът не е проверен от съавторите и отговорността за пропуски и грешки се носи от преводача.

Михал Бобек е роден през 1977; магистър по право и международни отношения от Карловия университе); специализирал в областта на английското законодателство и правото на Европейския съюз (Университета в Кеймбридж); Magister Juris (Университета в Оксфорд, Сейнт Едмънд Hall); доктор по право (European University Institute, Флоренция); специализирал в Свободния университет в Брюксел и Университета на Куинсланд (Австралия); съдебен помощник на председателя на Върховния административен съд на Чешката република (2005-09) и ръководител на изследвания (2008-09); съдия в Чешката република (2009 г.); Сътрудник (2011-12) и научен сътрудник (2013-16) в Института по европейско и сравнително право от Университета в Оксфорд; преподавател в Колежа на Европа в Брюж (2013-15); член на Съвета по жалбите на Чешката национална банка (2013-15); съосновател и президент на Чешката асоциация за европейско и сравнително право; лектор в редица университети в Европа; автор на множество публикации в областта на правото на ЕС, европейските права на човека, сравнителното право и правната теория; генерален адвокат в Съда на Европейския съюз от 7 октомври 2015.

Дaвид Кошар е роден през 1979 в Чехия, магистър по право от Масариковия университет (Бърно); асистент в Юридическия факултет на Масариковия университет. Заавършва NYU School of Law през 2013; 2009; доктор по Международно публично право; 2007: CEU (Будапеща) магистър по правата на човека. Работи в Конституционния съд на Чешката република (2012-2015); във Върховния административен съд на Чешката република (2007-2012); водещ редактор на правен вестник, фокусиран върху съдебната практика на ЕСПЧ "Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva" pro ASPI Wolters Kluwer (2006–2009); лектор по международно и европейско право в Юридическия факултет на Масариковия университет (2005 г., 2007-2009 г.) Изследването, проведено от втория автор и водещ автор на тази статия, е получило финансиране от Седма рамкова програма на Европейския съюз (FP7 / 2007-2013) по договор No. 303933.

1) ВЪВЕДЕНИЕ

Независимостта на съдебната система е принцип, който е основен за всички органи и институции, изградени на основата на правовата държава. Принципът се възприема като абстрактно обществено благо. В резултат на това всички основни институции, ангажирани със съдебната реформа и защитата на върховенството на правото, отделят значителни ресурси по този въпрос. Така например, Организацията на обединените нации създаде Офис на специалния докладчик относно независимостта на съдии и адвокати („Оffice of Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers“) през 1994 г. Световната банка инвестира огромни суми за подпомагане на съдебните реформи в Латинска Америка и Азия. В рамките на Европа Съветът на Европа работи за независимостта на съдебната власт и съдебната реформа в целия континент. Европейският съюз включва съдебната независимост сред основните си изисквания за присъединяващите се страни. И двете организации на Европейския съюз съвместно насърчават правни и съдебни реформи в Централна и Източна Европа (ЦИЕ). Накрая, редица неправителствени организации също отделят значително внимание на този въпрос.

Съществува тенденция обаче идеята за постигане на независимост на съдебната система, по-специално в страните от Централна и Източна Европа, както и в други страни в преход, често да бъде свеждана само до един аспект: институционалната реформа. Освен това самата институционална реформа обикновено се ограничава до насърчаване на един конкретен модел на съдебно администриране: моделът “съдебен съвет”. Моделът се предлага като универсално и "правилно" решение, което трябва да изкорени пороците на предишните модели, по-специално – на влиянието на администрацията на Министерство на правосъдието върху съдилищата. Новият модел на съдебен съвет трябва да засили независимостта на съдебната власт. Той трябва да изолира съдебната система от политическия смут. Трябва също така да подобри цялостната работа на съдиите.

Във връзка с това новият модел идва с обещанието за независима, по-добре функционираща съдебна система. Основният аргумент в изследването е, че в страните в преход от Централна и Източна Европа, повсеместно насърчаваният "Евро-модел" на съдебната администрация под формата на съдебен съвет не е довел до осъществяване на идеята за съдебна независимост. Дори нещо повече: в редица страни от региона ситуацията се влошава след създаването на съдебните съвети. Новата институция беше причина за спиране на по-нататъшни реформи на съдебната власт и скоро нейното съществуване доведе до отричане на ценностите, в името на които е била създадена. Тази еволюция сериозно поставя под въпрос не само по-нататъшното насърчаване на модела на съдебните съвети на други места по света, но и процеса по дефиниране на многобройни международни стандарти, които въвеждат и насърчават подобен модел.

Аргументацията в изследването е развита, както следва: Раздели 2 и 3 критично проучат как възниква международният и европейския "мек (препоръчителен) стандарт" (“soft standard”), който по-късно беше въведен в страните в преход в Централна и Източна Европа. Кой и как проектира тези стандарти? Раздел 4 подсказва защо всъщност моделът на съдебен съвет надделя над всички конкурентни алтернативи за съдебно администриране в Европа и защо този модел е насърчаван от международните институции. Раздел 5 анализира нормативните недостатъци на тези "европейски" или "глобални" модели по отношение на демокрацията и легитимността. Раздел 6 показва с кои стимули и от кои участници моделът на съдебен съвет в действителност е наложен и възприет в повечето от страните от Централна и Източна Европа в процеса на съдебните им реформи. Раздели 7 и 8 разглеждат две противоположни линии: раздел 7 очертава резултатите, които моделът на съдебен съвет е следвало да постигне, докато раздел 8 разглежда какво всъщност е постигнал и как той функционира в държавите от Централна и Източна Европа. Заключенията в раздел 9 са непретенциозни. Препоръчително е, когато се трансформира съдебната власт, да се фокусираме на първо място върху персоналното обвоновление на системата и повече върху конкретни малкомащабни реформи на съдилищата, отколкото върху грандиозни схеми на необратими и закостенели конституционни проекти за реформа. Изграждането на самоуправляваща се съдебна система от посттоталитарна преди да е протекла истинска вътрешна промяна и обновление ще доведе единствено до изграждане на формално- конституционно "независима съдебна система" със зависими съдии. [2]

2) Как възникват европейските стандарти за съдебно администриране?

От къде идват европейските и глобалните[3] стандарти по отношение на "правилния" начин на администриране на съда? Два въпроса са от съществено значение във връзка с това: кой изготвя тези стандарти и по какви правила? Отговорът на първия въпрос е ясен: обикновено се изготвят от съдии. Отговорът на втория въпрос е по-сложен. Процесите на създаване на европейски или "глобални" стандарти на администриране на съдебната власт се управлвяват от различни международни организации. Освен това процесите по изготвяне на тези стандарти са непрозрачни, с ограничен достъп до информация по отношение на правилата и изграждането им.

На нивото на Организацията на обединените нации Общото събрание прие през 1985 г. Основни принципи за независимостта на съдебната власт ("Основни принципи на ООН"). [4] Основните принципи на ООН разглеждат няколко аспекта на съдебното администриране в по-широкия смисъл на думата[5], като главното е, че определят целите му. Държавите са оставени да избират средствата, за да изпълнят тези цели[6]. Бангалорските принципи за поведение на съдиите от 2002 г. ("Бангалорски принципи"[7]) предприемат сходен подход. Тези принципи изрично призоваха за засилване на "институционалната независимост на съдебната власт".[8] Но те не застъпват конкретен модел на съдебно администриране. Вместо това се концентрират в шест общи ценности, които трябва да бъдат следвани: независимост, безпристрастност, почтеност, коректност, равенство, компетентност и отговорност[9].

Процесът, довел до изготвянето на Бангалорските принципи за поведение на съдиите от 2002 г., ясно дава знак за прехода към увеличаване ролята на съдиите при определянето на стандартите за съдебното администриране. Създаването на Бангалорските принципи е резултат от срещата на съдебната група за укрепване интегритета на съдебната система („Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity in Bangalore, India“) в Бангалор, Индия през февруари 2001 г. ("Бангалорски принципи"). На срещата се обединяват осем председатели на върховни юрискидикции на страни от Азия и Африка. По време на срещата те изготвят кодекс за поведение на съдиите, който е трябвало да допълва основните принципи на ООН "[в] светлината на данните за увеличаваща се корупция в съдебната система и при усетена липса на ръководни принципи за мерките за съдебна отчетност"[10]. Този кодекс, частично преработен, впоследствие е приет от специалния докладчик на ООН (Param Cumaraswamy).[11]

По този начин ООН дава легитимност на една частна инициатива под формата на институционално й одобрение. Въпреки това приносът на други професионалисти по право освен съдии, например – правителствени служители, учени и други заинтересовани страни, в процеса на изготвяне, е минимален. Още по-поразително е, че въпреки ясната мотивация зад тези правила Бангалорските принципи не споменават нито веднъж думи като "корупция" или "отчетност". Вместо това Бангалорските принципи започват с подчертан параграф, който, ако се приема в своята пълнота, ще представлява антитеза на съдебната отчетност:

"Съдията да упражнява съдийската функция независимо, на основата на собствената си преценка на фактите и при съвестно познаване на закона, без никакво външно влияние, стимули, натиск, заплахи или намеса, преки или непреки, от който и да е кръг или по каквато и да е причина. ".[12] “

За разлика от равнището на ООН, в Европа процесът на стандартизация на съдебното администриране е по-всеобхватен. Този процес може да бъде грубо разделен на два периода. Първият период обхваща от 1950 до началото на 1990-те години. Вторият период продължава от началото на 1990 г. до днес. До началото на 1990 г., нито Европейският съюз (ЕС), нито Съветът на Европа (СЕ) са обръщали сериозно внимание на моделите на администриране на съдебната власт. Повратният момент е приемането на критериите за ЕС от Копенхаген през 1993 г. и последвалият процес на присъединяване към ЕС и неговата обвързаност с условията по присъединяване на държавите членки[13]. Оттогава ЕС, както и Съвета на Европа, значително увеличават ресурсите си по отношение на прилагане на стандарти за съдебно администриране. Синергичният ефект от дейността на тези две международни организации от своя страна доведе до силен натиск главно върху страните от Централна и Източна Европа [14]да изградят своите модели на съдебна власт в синхрон с предлагания модел на Европейския съдебен съвет (JC модел).

Съветът на Европа даде предимство на модела JC на съдебно администриране още през 1994[15].От друга страна, в този период, разнообразието от модели в Европа все още е признато. Първоначално Съветът на Европа се въздържа от предложения за промяна на алтернативните системи на съдебно администриране, които "на практика работят добре[16]". Въпреки това, с течение на годините, с вълната на разширяване на ЕС през 2004 г. с бивши комунистически държави от Централна Европа и Прибалтийски републики [17], в ЕС и СЕ изоставят първоначалния гъвкав подход и стават верни привърженици на модела JC, Европейската комисия използва така нареченoтo "предприсъединително условие" [18], за да упражни значителен натиск върху Естония, Латвия и Словакия и така ги принуждава да приемат модела JC. В Словакия Европейската комисия имаше успех и Съдебният съвет на Словашката република се създава през 2002 г. През същата година Естония приема идеята за модифициран съдебен съвет тип "евромодел". Латвия устоява на натиска и в крайна сметка създава своя съдебен съвет едва през 2010.[19] Европейската комисия отива още по-далеч, използвайки вълната на разширяване през 2007 г., и в общи линии изиска от Румъния и България да приемат модела JC "такъв, какъвто е".[20]

Създаването на "евромодел" на съдебен съвет представлява в собствен смисъл една загадка. Нито ЕС, нито СЕ някога са предвиждали някакви нормативни основи на този модел. Никога не е имало някакъв процес на преразглеждане или обсъждане на модела, подобeн на този, който се прилага за приемане на законодателството на ЕС или по изготвяне на международен договор. И двете организации са придали единствено субективен смисъл на препоръките на различните съдебни консултативни органи, без в достатъчна степен да адресират или оценяват тяхното съдържание.

Сложната мрежа от различни консултативни органи, които са играли важна роля в създаването на този стандарт, е трудно да бъде разплетена.[21] Налице е все пак едно нещо, което обединява всички тези консултативни органи: съдиите имат значително и често решаващ глас в тях. Така например, Консултативният съвет на европейските съдии (КСЕС), консултативен орган на Съвета на Европа по въпросите, свързани с независимостта, безпристрастността и компетентността на съдиите, е съставен изключително от съдии. По същия начин Лисабонската мрежа, консултативен орган на Съвета на Европа в областта на съдебното образование, се състои единствено от съдии, а именно съдии, които са директори или заместник-директори на националните съдебни училища. Европейската мрежа за съветите на съдебната власт, независим орган, политически и финансово подкрепен от Европейската комисия, която е особено активна в определянето на стандартите на съдебното администриране, е отворена за представители на други професии, но съдиите имат мнозинство. Дори във Венецианската комисия, консултативен орган на СЕ по конституционни въпроси с широко влияние, чийто състав е най-разнообразен, съдиите имат надмощие.

С други думи, съдиите контролират почти всички европейски органи, които се занимават с проблемите на съдебното администриране. Като се има предвид фактът, че европейските стандарти за съдебно администриране са създадени от самите съдии, не е изненадващо, че тези стандарти се основават на убеждението, че върховенството на закона е постижимо чрез съдебна независимост. [22]Това убеждение се материализира във визията на категоричното институционално отделяне на съдебната власт от останалите институции в рамките на националната държава.

3) Какво представлява този модел? Основните изисквания на евромодела на съдебно управление

Формално не съществува официален документ, който да определи в какво се състои "евромоделът" или дори "глобалният" модел на администриране на съдебната власт. Ето защо е необходимо да анализираме параметрите на този модел, изведени от различни документи, издадени от органи на Организацията на обединените нации, на Европейския съюз и Съвета на Европа, с допълнителен натиск от Световната банка и други международни организации. Може да се възрази, че не съществува единен модел на съдебен съвет, препоръчан от посочените международни и наднационални органи, както и че тези организации не са задължени да се споразумеят за тези стандарти. Това може да е вярно по отношение на "глобалния" модел. Въпреки това на европейско ниво редица документи на Европейския съюз [23] и институционалния диалог между съответните органи на ЕС и на Съвета на Европа [24]оборват това възражение и разкриват, че е налице взаимно съгласие по този въпрос.

Има шест основни изисквания на JC "евромодела", които могат да бъдат извлечени от изобилието от документи, изготвени от множество органи на ЕС и Съвета на Европа, а именно:

1. съдебният съвет трябва да има конституционен статут; [25]

2. най-малко 50% от членовете на съдебния съвет трябва да бъдат съдии и тези съдебни членове трябва да бъдат избрани от техните колеги, т.е. други съдии; [26]

3. на съдебния съвет трябва да се предоставят правомощия за вземане на решения, а не само консултативни правомощия; [27]

4. съдебният съвет трябва да има значителни компетенции по всички въпроси, свързани с кариерата на съдиите, включително подбор, назначаване, повишаване, преместване, уволнение и налагане на дисциплинарни наказания[28];

5. съдебният съвет трябва да се председателства или от председателя на Върховния съд или от неутрален от изпълнителната власт представител[29]; и

6. председателите на съдилища и заместник-председателите не са възпрепятствани да станат членове на съдебния съвет. Не е предвидено максимално съотношение на тези съдебни длъжности в сравнение с останалите представители на съдебната власт в съдебния съвет.[30]

Този набор от шест критерия в никакъв случай не е окончателен или изчерпателен списък от изисквания и препоръки, предложени от ЕС и Съвета на Европа. Много документи, създадени от тези две организации предвиждат по-строги критерии, както и допълнителни изисквания[31]. Посоченият по-горе набор е по-скоро общ знаменател на това, което се очаква и това, което Европейският съюз и Съветът на Европа застъпват.

Тези критерии не са формулирани като "задължителни изисквания". Документите използват "повелителен език", но въпреки това не трябва да се счита, че тези изисквания имат задължителен характер по отношение на така наречените "нови демокрации" в Централна и Източна Европа. В действителност, повечето документи на Съвета на Европа в ЕС използват "повелителен език" по две причини. Първо, "повелителният език" допуска изключения за така наречените "стари демокрации" в Европа, които не са склонни да променят настоящите си модели на съдебно администриране. Второ, "повелителния език" се използва, за да направи тези документи приобщаващи, с цел да достигнат до институциите в европейските държави, които уреждат по различен начин администрирането на съдебната власт, като например моделът Court Service (съдебна служба), [32]или различни хибридни модели [33]на съдебно администриране.

Както е видно от изброените шест критерия, "самоуправлението" на съдиите представлява сърцевината на посочените принципи на съдебно администриране.[34]. Някои документи подчертават това по категоричен начин, като изтъкват, че съдебният съвет трябва да "осигури независимостта на съдебната власт "от всяка друга сила", като под “друга сила” се има предвид изпълнителната и законодателната власт (не и съдебната власт), и „да осигури ефективно самоуправление".[35]

4) Кое не е включено в модела? Конкурентни модели на съдебно администриране.

За да се проследят по-ясно специфичните характеристики на предлагания евромодел на съдебно администриране е необходимо този модел да бъде съпоставен с неговите алтернативи. Това кратко отклонение има за цел да подчертае също погрешното тълкуване на структурата на различните съдебни системи, а именно, че изследователите на тази тема са склонни да сравняват държави, в които съществуват съдебни съвети и да игнорират страни без такива органи[36]. Ще започнем с моделите на съдебно администриране, които присъстват в Европа и след това ще разгледаме евромодела на организация на съдебната власт, сравнен с тези алтернативи. След това накратко ще отправим поглед отвъд Европа. Съществуват най-общо казано пет функциониращи модела на съдебно администриране в Европа: [37]

(1) Модел на Министерството на правосъдието (the Ministry of Justice model);

(2) Модел на Съдебния съвет (the judicial council model);

(3) Модел на съдебните служби (the courts service model);

(4) Хибридни модели (hybrid models) и

(5) Социалистическият модел (the socialist model).

„Моделът на Министерството на правосъдието“ е най-старият модел. В този модел Министерството на правосъдието играе ключова роля както за назначаването и повишаването на съдиите в съдилищата, така и в управлението на съда. Този модел е разработен и функционира в Германия, Австрия, Чехия, Финландия и други страни. В тази връзка следва да се отбележи една особеност. Подвеждащо е да се твърди, че самите съдии не играят никаква роля при назначаването и повишаването на съдиите или в администрацията на съдилищата и управлението на съда в този модел, както и че Министерството на правосъдието контролира едностранно всички тези процеси. В модела на Министерството на правосъдието, съществуват и други органи – като законодателния орган, президентът на републиката, съдебни съвети, омбудсманът или професионални организации, които често играят важна роля или поне имат думата. Освен това решаваща роля в тези системи всъщност имат председателите на апелативните и върховните съдилища, чието становище се взема за повишаването, назначаването на съдии и по други ключови въпроси. Някои от назначенията и повишенията дори не могат да се извършат без тяхно съгласие. Така, макар и наречен „модел на Министерството на правосъдието ", този модел не следва да се разбира като система, при която всичко се ръководи изключително от изпълнителната власт. Най-острата критика, с която можете да се сблъскате по отношение на този модел в редица международни документи и/или академични трудове, включително от страна на привържениците на модела на Съдебния съвет, е свързана с пародията на модела на министъра на правосъдието, който вече не съществува в Европа.[38]

„Моделът Съдебен съвет“ е модел, при който независим орган е позициониран между съдебната власт и политически отговорната администрация, между изпълнителната власт и парламента. На Съдебния съвет се предоставят значителни правомощия главно при назначаването и повишаването на съдиите и/или при упражняването на дисциплинарни правомощия спрямо съдиите. Докато съдебните съвети също могат да играят важна роля в областта на администрацията, управлението на съда и бюджетирането на съдилищата, то тези правомощия са само второстепенни по отношение на съдиите и персонала като цяло. Белгия, България, Франция, Унгария (до 2011 г.), Италия, Литва, Нидерландия, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Словения и Испания може да се каже, че принадлежат към тази група. Въпреки това, както ще бъде отбелязано по-долу, не всички от изброените съдебни съвети отговарят на критериите на "евромодела" на съдебно администриране. [39]

За разлика от тях, при „моделът на (съдебната служба)обслужване на съда“, основната функция на съвета като независима посредническа организация е в областта на управлението (надзор на съда, службите по вписванията, измерване на натоварването и насърчаването на еднаквото прилагане на закона, контрол на качеството, управление на съдебните сгради, автоматизация, набиране на персонал, обучение и т.н.) и бюджетирането на съдилищата. За разлика от съдебните съвети, при „модела на съдебната служба“ този тип органи имат ограничени правомощия при назначаването и повишаването на съдиите и не упражняват дисциплинарни правомощия по отношение на съдиите. Тези правомощия понякога са предоставени на независими органи като комисии по съдебни назначения, които функционират независимо от съда. Дания, Ирландия, Норвегия и Швеция са примери за страни, които са приели „модела на съдебната служба“.

Когато говорим за „хибридни модели“, се има предвид всеки модел, който комбинира различните компоненти на предходните три модела по такъв начин, че става значително по-различен от всеки от тях. Хибридните модели функционират в Англия и Уелс, Естония, Унгария (от 2011 г.), Исландия, Швейцария и в европейските микродържави. Тези модели са толкова специфични, че не може да се направи обобщение, за да се придобие ясна представа. Те включват комисии по назначения в съдебната система, които се занимават само с назначаване на съдии от определена степен на съдебната система, докато останалата част от администрацията на съда се назначава от друг орган (Англия и Уелс); страни, където съдебният съвет функционира наред с друг национален орган, отговарящ за съдебната администрация (Унгария от 2011 г.); страни, в които министърът на правосъдието споделя властта със съдии от Върховния съд (Кипър); федерални държави, в които моделът на съдебно администриране се различава между отделните кантони (Швейцария); и микро-държави, в които моделът на съдебно администриране съобразен с техните специфични нужди (Лихтенщайн и Люксембург).

И накрая, при „социалистическия модел“ на организация на съдебната власт правомощията за съдиите и съдебната система като цяло се концентрира в три институции – главния прокурор, Върховния съд и председателите на съдилищата – които обаче, се контролират от комунистическата партия. В действителност партията е тази, която контролира съдилищата чрез тези институции. Специфичните характеристики на този модел варират в различните комунистически страни и се променят с времето. Следните механизми са все пак доста често срещани: властта на комунистическата партия да уволнява съдии, които не упражняват съдебни длъжности в съответствие с политиките на партията; задържане на съдии, преместване и понижаване на съдии, без решение на дисциплинарния съд; произволно разпределение на делата от председателите на съдилищата; преразпределянето на дела по усмотрение на съдиите в рамките на техните съдилища или вземане на решения финансови добавки към заплатата на съдиите; Върховният съд може да изземе всяко дело от по-долните съдилища и сам да го пререши; главният прокурор има право да поиска преразглеждане на всяко съдебно решение, включително тези, които вече са окончателни. [40] Чистият социалистически модел на съдебното администриране вече не съществува в Европа. [41] Въпреки това е важно този модел[42] да бъде споменат в европейския контекст, тъй като в някои от посткомунистическите страни в Централна и Източна Европа все още се наблюдават характеристиките на социалистическия модел. Още по-важното е, че в някои от тези страни завещаното всесилие на председателите на Върховния съд и на съдилищата действа и до днес.

Краткият преглед на моделите на организация и администриране на съдебната власт в Европа показва, че голям брой от настоящите държави-членки на ЕС са избрали моделът на Съдебен съвет. Това обаче не означава, че всяка една от тях е взела предвид и въвела посочените основни линии на JC евро-модел, препоръчвани от ЕС и Съвета на Европа. Съставът, компетенциите, както и правомощията на съдебните съвети значително варират дори и сред европейските страни, които са въвели Съдебен съвет и следователно би могло да се каже, че представляват модела на Съдебен съвет[43]. Повечето от тези съдебни съвети дори не отговарят на описаните вече критерии на евро-модела. Например френските, холандските и португалските съдии са малцинство в съдебните съвети в съответните страни. В Испания членовете от съдебната квота на Съдебния съвет не са избирани от техните колеги. В Белгия, Полша и Словения съдебните съвети не играят никаква роля в дисциплинарното производство. В заключение – унгарският Съдебен съвет отговаряше на изискванията на Европейския модел на съдебен съвет, докато правителството на Орбан не проведе съдебната реформа през 2011 г. и отне голяма част от правомощията на унгарския Висш съвет на съдебната власт (Magyar Köztársaság Bíróságai) и ги прехвърли на новосъздадената Национална съдебна служба[44].

Ето защо евро-моделът на съдебна администрация съществува само в част от съдебните съвети в Европа. Основната характеристика, която отличава предлагания евро-модел от конкуриращите го алтернативи, включително другите видове съдебни съвети, е, че той централизира правомощията, свързани с почти всички въпроси за кариерата на съдиите и предоставя средства за контрол на този орган върху съдиите. Евро-моделът е изграден върху идеята, че съдиите са благонадеждни, сигурни участници в процеса, които познават своята работа и са в състояние да участват в нейното администриране. Поради това се счита за разумно съдебната власт да се изолира от демократичния процес.

Ако сравним евро-моделът със съществуващите съдебни съвети в държавите-членки на ЕС, е очевидно, че този модел е бил силно повлиян от италианския Съдебен съвет, а не от тези на Франция, Испания или Португалия. В тези страни националните министерства на правосъдието са запазили известно влияние над съдебните назначения. [45] Предвид важните позиции на италианците в съответните паневропейски органи привилегията на абсолютна съдебна автономия не е изненада.

Ако разгледаме в световен мащаб алтернативите на евро-модела, откриваме, че съществува голямо разнообразие от модели на съдебно администриране. Моделът на JC е широко разпространен в Латинска Америка, отчасти поради натиска от международните институции[46], но със сигурност и поради влиянието, което Европа упражнява в тези страни. Моделите на влияние на изпълнителната власт над съдебната власт могат да бъдат намерени в Канада или Япония. Социалистически са моделите на организация на съдебната власт в Китай, Куба, Северна Корея, Виетнам и все още в много бивши съветски републики. В допълнение към петте модела на съдебно администриране в Европа откриваме характерни модели в много страни в Близкия изток, където религиозните институции играят решаваща роля в управлението на съдебната власт. В Африка моделите на съдебната власт са още по-разнообразни, тъй като те често комбинират колониалните наследства с местните особености. От европейска перспектива моделът на Съединените щати на съдебно администриране поставя силен акцент върху демократичния процес, по-специално при избора на съдии, [47]поради което представлява самостоятелен модел, който не разполага с еквивалент в Европа.

И накрая – подобно на евро-модела, "глобалният" модел също така предвижда
пълен съдебен контрол върху управлението на съдебната власт.[48] Единствената разлика е, че "глобалният" модел на съдебно администриране е по-слабо развит и може би не толкова категоричен като европейския му двойник.

5) Съществува ли универсален подход? Критика на глобалния или евро-модел

Въз основа на предходните три раздела можем да започнем прецизирането на някои от недостатъците на евро или "глобалния" модел на управление на съдебната власт. В този раздел ще бъдат разгледани пет аспекта, съдържащи критика, в голяма степен изложена от нормативна гледна точка. В следващите раздели на критика тези пунктове ще бъдат разгледани и от емпирична гледна точка.

Първо и най-важно – най-големият недостатък на евро-модела на организация на управлението на съдебната власт е, че той страда от липсата на демократична легитимност. Този модел не дава правомощия на правителството и трансферира на съдебната власт почти всички компетенции по отношение на кариерното развитие на съдиите. Ако перифразираме Роберто Унгер, „малка тайна за евро-модела е неговото несъответствие с демокрацията“. [49]

Освен това липсата на изначална легитимност на евро-модела на съдебно администриране със сигурност не може да бъде заместена от формално придадената му такава. [50] Както вече беше посочено, [51] процесът по създаване на стандартите на евро-модела на съдебно администриране е непрозрачен. Той заобикаля демократичния процес и разчита изключително на една тясна група от съдии и високопоставени служители на международни и наднационални органи. В процеса на изготвяне на доклади на тези органи липсва откритост и прозрачност. Други заинтересовани страни рядко имат право да коментират или да влияят на текста на предложените стандарти.

Дори ако се приеме, че тези стандарти са изготвени само от съдии, липсата на изначална легитимност допълнително се изостря от проблема за представителната власт. Той има две измерения: вътрешнодържавни и общоевропейски. По отношение на първите се поставя под въпрос доколко членовете, произхождащи от съдебните власти, на сегашните европейски или международни консултативни органи наистина представляват националните съдебни системи като цяло, а не конкретните интереси на малка група от председателите на съдилища и високопоставени съдии. Дори може да се предположи, с известна степен на опростяване, че те се срещат няколко пъти в годината на закрити форуми и от време на време обявяват стандарт, който определя желаните контури на собствената им власт.

Поради това съществува общоевропейски проблем с представителността на консултативните и съвещателните органи на съдебната власт. Доколко и колко силно са представени различните съдебни и правни култури, които присъстват в Европа? Казано по друг начин, защо евро-моделът до голяма степен прилича на италианския модел на Съдебен съвет? Как е възможно италианският модел да е намерил толкова широка подкрепа сред съдии от други европейски държави и да се превръща в евро-модел? Вярно е, че италианската Coonsiglio superiore della magistratura (CSM) е един от най-старите съдебни съвети в Европа. Може, следователно, да се радва на привилегирован статут въз основа на своето старшинство. Въпреки това италианският модел също е критикуван многократно, най-малкото за липса на съдебна отчетност и неоптимална ефективност.[52]

Необходимо е да се търсят допълнителни обяснения. Както един коментатор предложи, успехът на CSM като европейски модел "е резултат от международното влияние и проактивност на Consiglio superiore della magistratura и неговите членове (не е случайно, че ENCJ бе официално създаден на Общото събрание на 20-21 май 2004 г. в Рим, и че [неговият] първи председател е италианец)”[53].

Второ – евро-моделът игнорира световната тенденция на увеличаване на властта на съда, която налага по-голяма отчетност на съдиите, и най-вече повишената изолация зад завесата на напълно самостоятелно управляващ съдебен съвет. Освен това, докато моралът (l’esprit de corps) и етичните стандарти могат да бъдат по-високи в установените демокрации, това не е задължително да е така в развиващите се или трансформиращи се страни. Оставянето на съдебната власт под контрола на външни лица в тези страни може лесно да доведе до корупция и неглижиране на съдебната отчетност. [54]

Трето – дори ако приемем, че при такива условия е необходимо на съдебната власт да се предостави допълнителна автономия, на практика евро-моделът не е в състояние да я осигури по отношение на отделния съдия и неговата дейност. Този модел пренебрегва вътрешните заплахи, произлизащи от вътрешната йерархия на съдебната власт. Евро-моделът предпазва съдебната власт от външно влияние, но обръща малко внимание на неправомерния натиск върху отделни съдии, упражняван от висши съдии и председатели на съдилища. Важно е да се помни, че съдебната власт не е "тя", а "те". [55] Евро-моделът предоставя възможности на една малка група от съдии, които от своя страна могат да облагодетелстват своите съюзници и да формират съдебната власт в съответствие със своите виждания[56]. Те могат дори да използват своята новонатрупана власт за уреждане на конфликти с конкурентите, критиците или опонентите си в рамките на съдебната власт.[57]

Това е основният недостатък на евро-модела на съдебно управление, който е вграден в институционалната му конструкция. На шестия критерий на евро-модела на съдебно управление, който беше идентифициран по-горе[58], трябва да се обърне внимание: председателите и заместник-председателите на съдилища по принцип не са лишени от правото да станат членове на съдебния съвет. По принцип не е определен максимален брой на тези съдебни длъжности, които могат да са членове на Съдебния съвет. По същия начин евро-моделът на съдебно администриране не поставя никакви ограничения за броя на висшите съдии от апелативни и други съдилища, които могат да членуват в Съдебния съвет. Следователно, не е необходимо Съдебният съвет да представлява всички нива на съдебната йерархия. Това означава, че съдиите от по-ниските инстанции също могат да избират апелативни съдии или председатели на съдилища за техни представители в Съдебния съвет.

В резултат на това председателите на съдилищата могат да имат мнозинство в Съдебния съвет. Моделът досега застъпван като "самоуправление" на съдии бързо се превръща в нищо друго освен безгранично управление на висшите съдебни длъжности. Това е особено тревожно в Централна и Източна Европа, където председателите на съдилища имат силни правомощия в рамките на техните съдилища . Ако те имат право да обединят своите сили в мезо-ниво с допълнителни правомощия на мета-ниво (в рамките на Съдебния съвет), те натрупват значителна власт в съдебната система.

Някой може да се зачуди, леко иронично, дали мълчанието на евро-модела на Съдебен съвет по отношение на подбора на представителите на съдебната власт е случайно. Европейските стандарти бяха създадени под егидата на различни консултативни органи на ЕС и Съвета на Европа. В тези органи националните съдебни системи са представени обикновено от председателя на Върховния съд или известни апелативни съдии. [59] Тази тясна група на председателите на съдилища и висши съдии едва ли ще е склонна да споделя или нещо повече – да се откаже от собствените си правомощия. Когато те се застъпиха за прехвърлянето на правомощията по управление от Министерството на правосъдието на съдебната власт, това, което те вероятно са имали предвид в действителност, е прехвърлянето на тези правомощия към съдебната власт, действаща в качеството й на Съдебен съвет. Това може да обясни защо евро-моделът на управление оставя такава голяма свобода по отношение на законодателството, което се отнася до избора на съдебната квота в съдебните съвети. С други думи шестият критерий на евро-моделът на Съдебен съвет е неговата най-важна характеристика.[60] Без тази отличителна характеристика евро-моделът на Съдебен съвет щеше да получи много по-малко подкрепа сред практикуващите съдии.

Четвърто – объркващо е или дори съмнително, че международни и наднационални органи, в които думата на представителите на установените демокрации все още има голямо значение, при защитата на модела на съдебно администриране не са искали да го въведат досега или директно са го отхвърляли. По този начин вече очертаната липса на демократична легитимност беше допълнително умножена. Не става въпрос само за начина, по който тези препоръки са възприемани в международен/европейски контекст, а и за тяхното проблематично съдържание. В тези развити страни, в които демократичният контрол на налагащите се международни стандарти е възможен, те не са били възприети. Следователно, тези стандарти не биха могли да са придобият допълнителна или заместваща легитимност на национално ниво чрез утвърждаването им в развитите демокрации и по този начин да бъдат "личен пример" за развиващите се страни.

Пето – евро-моделът, описван като "конфекционен" продукт, който ще постига обещаните резултати във всяка среда. Този модел не взема под внимание спецификата на всяка съдебна система, нейните недостатъци и предимства, съществуващата й правна култура, историческите наследства и пътя на развитие на всяка система. В този смисъл евро-моделът на съдебно управление е неисторичен.

Въпреки това, в отговор на подобна критика, реалистът (или циникът, в зависимост от субективното определение за оптимизъм) може да изложи становище, че "стъпвайки на международно ниво" и проектирайки собствените си идеи и желания на международни форуми, съдиите от последните няколко десетилетия всъщност започнаха да копират поведението на националните власти. Наложеното "бягство" от националния парламентарен контрол в посока на международно или на европейско равнище е добре познат феномен в Европа след Втората световна война и не само.[61] В Европа и по-специално в рамките на Европейския съюз то достига количествено нови измерения. Националните правителства, които са изправени пред непопулярни, но необходими мерки във вътрешен план, решават тези въпроси на европейско или международно ниво, тъй като ако бъдат взети по тяхна инициатива ще бъде неблагоприятно за репутацията им или няма да бъдат приети в националния парламент. На международно ниво те се срещат със симпатични колеги от други национални съдебни администрации, често изправени пред подобен набор от проблеми. След достигане на взаимно изгодно споразумение и приемането на нов договор или нова мярка на ЕС те се връщат в националния избирателен район с желязната аргументация: "Брюксел пожела това", в случай че се прилага мярка на ЕС, като се позовават на "нашите международни задължения" по международните договори.

Следователно, има ли нещо, което е изненадващо или странно в това, че съдиите започнаха да копират същото поведение като това на националните власти? Подобно поведение е в противоречие с демокрацията и отчетността – това на националните власти може би по-малко от това на съдиите. Споменатото проявление не е задължително да означава, че съдиите веднага ще се превърнат в "международно свещенство", което се стреми да "наложи на нашите свободни и независими граждани наднационални ценности, противоречащи на собствените им такива".[62] На международно ниво съдиите се срещат на публични места. Резултатите от срещите са достъпни и публикувани. В същото време обаче е налице наистина силен скок: съдиите станаха международно организирана сила.[63]

6) Популяризиране на европейския модел в нова Европа

Историята на въвеждането на съдебения съвет (СС) по европейски модел за съдебно управление в нова Европа (т.е. посткомунистическите страни в Централна и Източна Европа и също отчасти в постсъветското правно пространство) е като един непряк, диагонален износ на право през "Европа". Моделът на СС е заимстван от европейските институции и e представен като "еврорешението" на съдебната реформа в цяла Централна и Източна Европа. Озадачаващ се оказа въпросът как е възможно един модел на силен и самостоятелен съдебен съвет, който не е довел до постигането на оптимални резултати в съдебните системи в страните на своя произход,[64] да се превърне в доминиращ и дори в "евро-модела", лансиран и препоръчван от европейските институции?

Съществуват няколко фактора, които се оказават от решаващо значение за този маркетингов успех: както основополагащи, така и конюнктурни. От гледна точка на изграждането действителната реформа и трансформация е продължителен и тежък процес.[65] Следователно не е и много предпочитан от националните или международни политически участници, които търсят видими и бързи решения. Това, което се предпочита, е създаването на нова, централна институция вместо реформа на старата (старите). От гледна точка на съдебната реформа създаването на нов национален съвет на съдебната власт като символ на началото на нова ера със сигурност може да е политически по-видим, а в международен план и по-лесно оценим като знак за "напредък" в сравнение с досадната и тежка работа по отделните елементи на действащата система – например с въпросите, засягащи управлението на работата, подпомагащия съдебен персонал, системите за разпределение на делата на случаен принцип, публично достъпните онлайн търсачки за националната съдебна практика, разумното оценяване на дейността на съдебната система и т.н.

Това не означава, че тези два въпроса (реформи в голям и малък мащаб) не са свързани. А по-скоро означава, че реализирането на „големия план“ под формата на съдебен съвет ще бъде отразено на съответното място в международната листа за съответствие. Това неизменно означава, по отношение на съдебната реформа в Централна и Източна Европа, че щом бъде създаден един нов съдебен съвет въз основа на най-добрите евростандарти, „мисията“ ще е вече изпълнена. Вниманието бързо ще се премести върху други области на политиката и други институции. Въпреки това, както се вижда в редица страни от Централна и Източна Европа, реалните проблеми тепърва започват.

Предпочитането на структурните промени като институционална новост бе в ущърб на истинската вътрешна реформа, но се съгласува с идеалните както външни, така и вътрешни конюнктурни условия. Към вътрешните фактори – тези, които са в полза на частичното или пълно самостоятелно управление на съдебната власт чрез въвеждането на съдебен съвет, се включва разбирането на самите съдии, и то по-специално – на висшите съдии. Техните предложения често са подкрепяни от неправителствени организации, както и от части на правна научна общност. От друга страна, политици и управляващи не са склонни да приветстват идеята за самоуправление на съдебната власт. В системите на прехода обаче техните гласове лесно биват заглушени особено ако е налице външен натиск.[66] Натискът е особено засилен в етапа, подготвящ присъединяването към ЕС. Потенциалното национално политическо несъгласие е значително отслабено заради условията за присъединява към ЕС, а "алиансът на интереси" в подкрепа на създаването на стабилни съдебни съвети вече е най-силен. Националните съдебни, неправителствени и академични искания са насърчавани от външна подкрепа – както правителствена, така и неправителствена.

На правителствено равнище за страните от Централна и Източна Европа, намиращи се в преход както Съветът на Европа, така и Европейският съюз предлагат по отношение на стандартите въвеждането на съдебен съвет по европейски модел. [67] Това общо и главно "незадължително (меко)" предложение, представляващо най-добра практика, де факто се превърна в изискване за членство в ЕС по отношение на страните-кандидатки от Централна и Източна Европа. През 1993 г. ЕС поставя редица условия в така наречените критерии от Копенхаген [68], които страна-кандидат за член трябва да изпълни, за да се превърне в нова държава-членка на ЕС. Първият от критериите изисква страната-кандидат да е постигнала стабилност на институциите, гарантиращи демокрацията, върховенството на закона, правата на човека и зачитането и защитата на малцинствените групи.[69]

Критериите от Копенхаген по-късно са конкретно формулирани в Програма 2000.[70] В нея Европейската комисия обявява, че ще докладва редовно на Европейския съвет за напредъка, постигнат от всяка от страните-кандидатки от Централна и Източна Европа при подготовката за членство и че ще представи първия си доклад в края на 1998 г. Изискванията за качеството на съдебната система в страните- кандидатки са включени в рубриката "демокрацията и върховенството на закона". Едни от най-ясно заявените условия, включени в редовните мониторингови доклади на Комисията са "Независимост и самоуправление на съдебната власт" .[71]

Изпратеното съобщение от европейските институции в това отношение е съвсем ясно: ако желаете да се присъедините към "Евро клуба", трябва да се въведе (поне да се въведат някои от функциите му) самоуправление на съдебната власт.[72] Този външен натиск и поставените условия придобиват още по-голям мащаб поради допълнителния набор от международни участници, които ловко могат да бъдат обозначени като международната "индустрия за върховенството на закона". Те включват разнородна група от неправителствени организации, агенции за развитие и международни учени, които също непрестанно настояват за установяването на съдебно самоуправление под формата на съдебен съвет. Един забележителен пример от тази група участници по отношение на страните-кандидатки за членство в ЕС от края на 1990 и началото на 2000 г. е Институтът „Отворено общество”. Той подготви поредица от сравнителни доклади за състоянието на съдебните системи в Централна и Източна Европа, inter alia, порица тези страни, които не бяха склонни да приемат самостоятелното управление на съдилищата. [73]

Въпреки това, докато все още се обсъжда кой от двата фактора, външен или вътрешен, е изиграл ключовата роля в конкретна страна от Централна и Източна Европа, ясно е, че някои местни агенти приветстват с отворени обятия евро-модела на съдебен съвет. Външният натиск отговори на някои вътрешни искания. Някои изследователи дори предполагат, че тъкмо вътрешните съдебни институции, а не наднационалните влияния, са били основен фактор при определянето на съдебната политика и дневния ред в тази област. Например Даниела Пиана/ Daniela Piana/ в книгата си, разглеждаща управлението на съдебната система в пет посткомунистически страни в Централна и Източна Европа (България, Чешката република, Унгария, Полша и Румъния), твърди, че тези участници (Министерството на правосъдието или Съдебният съвет), които излизат като победители от първата (преходна) вълна на реформи, биват добре поставени във втората предприсъединителна вълна. Съобразно с това те експлоатират възможностите, предоставени от задаващото се ЕС присъединяване, за затвърждаване на съществуващите вътрешни разпределения на властта.[74] Тези победители използват преимуществото си от първата преходна вълна, за да увеличат собствените си правомощия, или най-малкото да предотвратят прехвърлянето на значителни правомощия на други органи. Кристина Парау /Cristina Parau / развива различни аргументи,[75]но тя също извежда, че наднационалният произход на евро-моделът на СС не обяснява адекватно успеха на неговия образец. Тя твърди, че също толкова важна, но далеч по-малко забележима причина за успех е "латентността" на парламентите от ЦИЕ. По-специално, това е озадачаващата липса на съпротива от страна на мнозинството от избраните представители към собственото си корелативно безсилие.[76]

В контекста на този наднационален и вътрешен напор за създаването на нова институция в съдебната система латинският модел на СС ясно се очертава като модела за страните от ЦИЕ. Налагането му чрез европейските институции отново потвърждава факта, че както при всяко пускане на един продукт на пазара или за износ, който в крайна сметка се продава, той не е непременно този с най-добрите качества, а този, който има добър маркетинг. За разлика от други модели на съдебно управление[77] предимството на латинския стил на СС е фактът, че той представлява усъвършенствана структура със специално внимание към "външните отношения" в рамките на националните съдебни структури. По този начин моделът може много по-добре да се "възпроизвежда" в международен план. В духа на въведения паралел с маркетинга съществува вътрешен (международен) "отдел продажби". Този модел може да се противопостави само на (германското) Министерство на правосъдието или на много по-затворения и прагматичен модел на съдебното обслужване (на съдебната служба) в северната част на Европа, които не разполагат със средства и инструменти за самостоятелното си пропагандиране на международно ниво. С други думи, тези модели са може би по-загрижени за вътрешното качество и ефективността, отколкото за установяването на ефектни външни отношения.[78]

По този начин, за разлика от разнообразието от национални модели на управление на съдебната власт, съществуващи в цяла Европа, латинският модел на СС предостави идеалният готов продукт, който да е на разположение на точното място в точното време. Освен това, моделът съблазняваше със своята привидно елегантна простота: да бъде въведена нова институция, ясно очертана, чиято задача е да отстрани недостатъците на предишния модел. Преди да се навлезе в дискусията за истинското проявление и социологическото въздействие на съдебните съвети в Централна и Източна Европа е необходимо да се обърне внимание (от нормативна гледна точка ) на това, което се е предполагало, че трябва да се постигне с този модел.

7) Какво трябваше да донесе евро-моделът ?

За да бъдат определени целите, които евро-моделът за СС се очакваше да постигне, трябва да се прегледат документите на СЕ и ЕС. Като начало следва да се направят две уточнения. Първо, няма смисъл да се отбелязва, че целите, поставени от "бащите-основатели" и защитници на евро-модела за съдебен съвет, се различават до известна степен от действителните последици. В краткосрочен или средносрочен план със сигурност е неизбежно настъпването на принципно функционално отклонение. Ясно е обаче, че ако осигуряването на реализацията на модела, отрича напълно неговите основни ценности и перспективи, едва ли може да се говори за някакво допустимо отклонение или модификация. Второ, при търсенето на последиците от въвеждането на евро-модела, фокусът е само върху институционалните и персонални последствия за съдебната система и съдиите. По този начин остава настрана потенциалното въздействие на този модел върху различни ценности, външни за съдебната система, като "върховенството на закона, гражданските свободи, индивидуалните свободи [и] основните права на човека"[79]. Това е съзнателно търсено положение: колкото важни и значими да са тези ценности, то те са също така и дискусионни понятия, които не се схващат с абсолютно определено съдържание, така че на практика е невъзможно да се измерят по рационален начин.[80]

Следователно въпросите, на които трябва да се отговори в този раздел, се свеждат до следните: кои ценности или характеристики на съдебната система следваше да бъдат подобрени с въвеждането на евро-модела? Има един особен принцип, която се откроява в политическите документи, създадени под егидата на Съвета на Европа и ЕС: съдебната независимост. Всъщност, почти всички документи на тези две институции твърдят, че моделът за СС подобрява съдебната независимост.[81] За съжаление, нито един от тези документи не обяснява с какво допринася за съдебната независимост. Те обикновено описват разликата между индивидуалната съдийска независимост и институционалната независимостта на съдебната власт, като съдържат твърдението, че съдебните съвети укрепват тези аспекти на съдебната независимост.[82] Все пак наблюдава се приоритезиране на втория: автономията на съдебната система.[83]

Други потенциални достойнства или цели на модела рядко биват споменавани. В ранната 1994 г. Съветът на Европа подчертава значението на ефективността на съдиите.[84] По-късно както Съветът на Европа, така и Европейският съюз твърдят, че моделът на СС подобрява ефективността на съдебната система.[85] В действителност ускоряването на съдебните процедури и намаляването на натовареността се превръща в мантра на докладите за присъединяване към ЕС. В крайна сметка, качеството на правосъдието е добавено като отделна стойност, която моделът на СС също би следвало да осигури. [86]

Изненадващо, доскоро много по-малко внимание е отделяно на други принципно възприети ценности като прозрачност, участие и отчетност. Относно прозрачността, по време на процеса на присъединяване, Европейската комисия е фокусирана върху независимостта на съдебната власт и ефикасността на съдебната система, като настрана остават механизмите за прозрачност.[87] Такова е отношението и на Съвета на Европа.[88] Наскоро и двете международни организации подчертаха в своите документи, касаещи съдебните съвети, значението на прозрачността.[89] Въпреки това продължават да се фокусират върху прозрачността на самия съдебен съвет, а не върху прозрачността на съдебната власт.[90] Участието на съдиите доведе до подобно развитие. ЕС и СЕ, след първоначалното нежелание, отслабиха позицията си за състава на съдебния съвет и приеха паритета между съдии и не-съдии.[91]

Поразителното е колко малко внимание ЕС и СЕ обръщат на съдебната отчетност, предвид добре известните проблеми, свързани с корупцията и ниските морални качества на съдебните власти в Централна и Източна Европа. В относимите политически документите, определящи евро-модела на СС, изобщо не се споменава тази ценност, независимо от факта, че съдебната отчетност постепенно се превръща във втората най-важна цел на съдебните съвети в научната литература (конкурирайки се с независимостта на съдебната власт)[92]. Тези документи са фокусирани върху (ограничена) отчетност на съдебния съвет, вместо отчетност на съдебната власт и/или отделните съдии[93] или изясняват, че "отчетността на съдебната власт по никакъв начин не поставя под въпрос независимостта на съдията при вземане на съдебните решения ".[94]

Показателен е фактът, че нито един създаден през годините документ на консултативните органи на СЕ и ЕС не установява стандарти по отношение на това как съдебните съвети и самоуправлението на съдебните системи да адресират проблема с корупцията на съдии. Като цяло насърчаваните ценности и определените цели дълбоко отразяват начина, по който бяха създадени стандартите – от (старши) съдии и за (до голяма степен също старши) съдии. По този начин се обърна голямо внимание на институционалните елементи и тези, засилващи властта, докато оскъдно внимание бе отделено на по-неудобните, но изключително важни за една функционална съдебна система „вътрешни“ елементи. В заключение, обявената "обща мисия"[95] на евро-модела цели да запази и засили независимостта на съдебната власт, видяна основно в нейното макро или институционално измерение. Освен независимостта на съдебната власт евро-моделът също е трябвало, съгласно "бащите-основатели", да достави следните "ползи": (1) да повиши ефективността на съдебната система; (2) да подобри качеството на правосъдието; (3) да деполитизира съдебната власт; а, според последните документи също така (4) – да повиши прозрачността на съдебната система.

8) Какво донесе в действителност евро-моделът?

Казано накратко, конституционната независимост на съдебната власт под формата на СС може да работи в условията на зряла политическа среда, където съществуват достойни етични стандарти, а те, бидейки вкоренени в съдебната власт, гарантират, че избраните или назначени съдии и администратори ще поставят общото благо пред личните интереси. Същата конституционна изолация на съдебната власт в страните в преход в нова Европа обаче се оказва или неудобна, или напълно катастрофална за съдебната независимост и за състоянието и реформата на съдебната власт като цяло в тези страни.

Съдебното самоуправление под формата на съдебен съвет се основава (по принцип разбираемо) на предположението, че по-възрастните членове на професията имат повече опит. Поради това те трябва да бъдат по-добри администратори. Институционалната структура на съдебните съвети извежда на преден план по-висшите представители на съдебната власт – или направо чрез излъчване на някои висши съдии за членове на съдебния съвет по право (главен съдия, председатели на върховен съд и т.н.), или косвено – чрез избори.

Въпреки това на преходните общества, които изпитват ценностна непоследователност, винаги е присъщо несъответствието между опит и ценности. Тези, които имат опит, обикновено се придържат към старата система и други ценности. Висшите съдии са наследници на комунистическия режим. Като се има предвид липсата на лустрация в съдебната власт и недостига на съдии след падането на комунистическите режими, броят на съдиите от комунистическата епоха на по-високите етажи на съдебните системи в Централна и Източна Европа е особено висок. Може да се говори за "обърната пирамида". Както Зденек Кюн (Zdeněk Kühn) посочва, "колкото по-високо се отива в структурата на съдебната власт, толкова по-голям е процентът на бившите комунисти".[96]

Трудно е да си представим, че комунистически възпитаните съдии за една нощ могат да се превърнат в самостоятелни и отговорни съдебни мениджъри, които са готови да поставят доброто на съдебната власт пред собственото си благо. Въпреки това, след като се създаде национален самоуправляващ орган на съдебната власт съвсем скоро след смяната на режима, то именно комунистически възпитаните съдии са тези, на които поради тяхното положение и старшинство се дават ключови позиции в новата институционална настройка.

Практиката в страните от ЦИЕ, които въвеждат евро-модела на СС [97]показва преповтаряне на този сценарий. Съдебните съвети и самостоятелното управление на съдебната власт идват твърде рано, преди да се е осъществила голямата или естествена структурна реформа и най-вече (естественото) подновяване на съдиите. Веднъж установени, по-старшите (комунистически-наследени) съдебни кадри надделяват, било чрез спиране, било понякога дори чрез даване на заден ход на реформите, които вече са извършени. Въпреки това този път политическият процес няма думата, тъй като шоуто се дирижира от конституционно закрепен съдебен съвет.

Крайната картина е негативна. Проявленията на негативните поседици са различни: от някак глуповатото, но по своята същност безвредно очакване на чудото за митичната съдебна независимост[98], която все още таи някакви надежди един ден да стане функционално и наистина независима власт, до съдебни съвети, превърнати в мафиотски структури от съдии, които търсят лична изгода и използват новата институционална структура, за да оказват властови натиск.

Фактът, че евро-моделът за създаването на "правилния" вид СС се появява само с институционален скелет и с малко или никакво вътрешно съдържание, е разбираем и до известна степен предвидим. Вносът на правни норми и ценности се ограничава повече до структурата, отколкото до едновременното привнасяне и на нейния вътрешен дух и обичаи.[99] Това, което се изнася, е институционален екзоскелет, не и съдържание, което в края на краищата формира истинския живот на институцията. Има обаче още един проблем със самия скелет: препоръчаната и създадена институционална структура[100] няма в действителност истински еквивалент в самите национални държави.

Как може един модел да бъде толкова силно препоръчван, ако всъщност не е имал реален еквивалент в действителността? В това отношение има смисъл да се помни начинът, по който е създаден препоръчаният евро-модел, описан в предишните раздели на тази статия: от национални съдии, които се срещат на различни европейски и национални форуми и създават модел, който те самите биха искали. Такъв модел освен очевидните нормативни проблеми, свързани с неговото създаване[101], е опорочен и от функционална гледна точка. Крайният продукт е всъщност смесица от съдебни желанията – "това е моделът, който бихме искали да функционира, ако някога в националната ни държава се постигне съгласие за него". Въпреки това самият модел никога не е бил истински тестван в реална правна среда.

Казано метафорично, всичко това наподобява ситуацията, в която една любопитна туристка от Източна Европа е на посещение в магазин, да кажем в Мюнхен, и иска да си купи чифт обувки. Тя е чувала много положителни отзиви за качеството на немските продукти и поради това е готова да инвестира малко повече пари, за да получи истинското немско "Qualität". Тъкмо когато обаче отнася новите лъскави обувки у дома, тя открива добре скрития малък етикет от вътрешната страна на обувката с надпис: "Произведено в Китай". След носенето на обувките около седмица по петите й започва да се разпространява неприятен обрив. Отправяйки запитване към производителя на обувките относно истинското естество и състав на продукта, тя открива, че това, което е купила, е всъщност поредица от експериментален дизайн с нов тип неизпитано багрилно вещество и неизползвани материали.

Същата метафора се отнася за износа на евро-модела на СС за страните от ЦИЕ. Модел, предлаган на пазара под патронажа на европейските институции с политически етикет "Произведено в Европа", трябва по-правилно да носи заглавието: "Произведено в Латинска Европа", или по-скоро – "опасно за здравето: неизпитано – изработено от съдии за съдии". Наистина остава неисторичният въпрос "ами ако" – колко от страните в Нова Европа щяха да бъдат привлечени от новата институция, ако правилно им бе казано още от самото начало – "приемете този модел и съдебната ви система ще стане надеждна и ефективна колкото италианската съдебна система", вместо "трябва да приемете това, за да станете "европейци". По отношение на последната опция бе интересно да се види как чрез посредничеството на различни европейски и други институции различни мнения, обикновено разглеждани като инструмент на препоръчителното право, стават де факто обвързващо правило.

Тези фактори се превръщат в причина за появата на чуждопоклонничество по отношение на новосъздадените съдебни съвети в страните в преход от Централна и Източна Европа. За съжаление, могат да настъпят още по-големи патологични промени в рамките на такава нова институция, в която на висшите съдебни кадри, идващи от комунистическия период, е предоставена главната роля. Това може дори да достигне до определено "отвличане" на новата институция от старите комунистически съдебни елити, запечатвайки го зад завесата на съдебната независимост.

Словашкият Национален съдебен съвет е тъжен пример в това отношение.[102] През 2001 г. Словакия избра евро-модела за съдебен съвет след падането на автократичното правителството на Мечиар. Съдебният съвет на Словашката република (СР) е орган с конституционен статут.[103] Състои се от 18 членове: 8 съдии се избират в рамките на съдебната власт, 3-ма членове се избират от парламента, 3-ма членове се назначават от президента на Република Словакия и 3-ма членове се назначават от правителството. Последният (или по-точно първият) член на Съдебният съвет на СР, който в същото време по право е негов председател, е председателят на словашкия Върховен съд. На практика професионалните съдии винаги са били по-голямата част от Съдебния съвет. Първият Съдебен съвет (2002-2007) се състои от 12 съдии и 6-ма не- съдии. Вторият Съдебен съвет (2008-2013) дори се състои от 16 съдии и 2-ма, които не са.[104] Това показва колко е важно да се реши кой да избира съдебните членове на съдебния съвет и как да бъде регламентирана процедурата за избор на членовете на съдебния съвет.[105]

Въпреки всичко въвеждането на тази нов евро-модел не е съпътстван от каквото и да е видимо повишаване на ефективността на съдебната власт или качеството на правосъдието. Постигането на деполитизацията на словашката съдебна власт също бе по-скоро пожелателно мислене. Всеки избор на председател на Съдебния съвет водеше до продължително конституционно оспорване на процедурата, което привличаше коментари от всички страни на словашката политическата сцена. Новото управление позволи на съдиите да стават министри без да загубят съдебния си пост. Г-н Стефан Харабин се възползва от тази възможност през 2006 г., когато стана министър на правосъдието. През 2007 г. съдиите открито искат и приемат номинации в Съдебния съвет от политици. Изборът на нов председател на Върховния съд през 2008-2009 г. се превръща в политически театър. Въпреки това политизирането на съдебната власт достига своя връх през 2010 г., когато центристките партии печелят парламентарните избори. Новото правителство не споделя методите на Харабин, поради което избухва война между министъра на правосъдието г-жа Лусия Житнянска / Lucia Žitňanská/ и г-н Харабин. Не минава нито една седмица без остри атаки, водени от Харабин[106], особено когато Житнянска (Žitňanská) оповестява своите предложения за съдебна реформа, която цели да намали влиянието на председателя на Върховния съд и на Съдебния съвет в съдебната власт. От друга страна, критиците на Харабин също са гръмогласни. Но всички страни имат нещо общо – искат да получат възможно най-голяма подкрепа от политическите си съюзници. Следователно Съдебният съвет постепенно извежда съдебната власт на преден план в словашката политика вместо да я изолира от политическия смут.

Също така Съдебният съвет нямаше голям принос за повишаване на прозрачността на словашката съдебна власт[107]. Назначаването, както и повишаването на съдиите, остава толкова непрозрачно, колкото и по модела на Министерство на правосъдието. Може би дори става в по-голяма степен облагодетелстващо, отколкото преди. Достъпът до съдебните решения не се подобрява, докато Министерството на правосъдието, а не Съдебният съвет, не започва през 2006 г. да публикува онлайн всички решения по граждански и търговски дела на окръжните и районни съдилища, а впоследствие е приет закон през 2011 г., който изисква онлайн публикуване на всички съдебни решения на словашките съдилища.[108] Напротив, Съдебният съвет по-скоро пречеше на прозрачността. Съдебният съвет е обвинен за неприсъствено гласуване per rollam (по пощата) [109] в прикритост и в провеждане на заседанията си на неудобни места, за да бъдат разубедени общественици и журналисти да ги посещават.

Въздействието върху общественото доверие в словашката съдебна власт от въвеждането на Съдебния съвет беше още по-негативно. В интерес на истината ситуацията далеч не беше ясна през 2002 г., когато Съветът започна да действа. Резултатите от международна анкета, проведена през 2002 г. за прозрачността, говорят сами по себе си: 60% от анкетираните заявяват, че корупцията в съдилищата и прокуратурата съществува и е широко разпространена; 25% от анкетираните заявят, че съществува корупция в съдилищата и прокуратурата, но не са наясно каква е степента на нейното разпространение и само 1% са заявяват, че корупция в съдилищата и прокуратурата не съществува.[110] По това време се считало, че съдебната власт е достигнала своето дъно при управлението на Мечиар и че положението не може да стане по-лошо.

Въпреки това след девет години функциониране на Съдебния съвет доверието в съдебната власт достига най-ниското ниво, което някога е имало в словашката историята. Анкетата за 2011 г. на Института за обществени работи предоставя отделни резултати за трите изследвани категории – обществеността, правни експерти и съдии - показва вреднотo въздействие на eвро-модела на съдебен съвет. Що се отнася до обществеността, 35% от анкетираните вярват на Върховния съд на Словакия и само 26% вярват на съдебната власт като цяло[111], докато 59 % нямат доверие на Върховния съд и 70% не вярват на съдебната власт.[112] Съдебната власт е класирана на последно място сред всички обществени институции. Мнението на експертите е сходно, но значително се различава що се касае до Върховния съд. Докато 21% от експертите имат доверие в съдебната власт, само 10% се доверяват на Върховния съд. Нивото на недоверие към съдебната власт е много високо (79%), но недоверието към Върховния съд достига до удивителен процент (86%).[113] Най-шокиращото е обаче мнението на съдиите за самите себе си. Само 68% от анкетираните съдии вярват на съдебната власт, докато 32% посочват, че не се доверяват на словашкия съд.[114] Резултатите от анкетата по отношение на Върховният съд са още по-показателни. Около 54% от съдиите в проучването са отговорили, че не се доверяват на Върховния съд, докато само 46% са посочили, че имат доверие в него.[115] Това означава, че самите съдиите считат Върховния съд за най-ненадеждната институция в Словакия.

Едно нещо обаче се е променило. Преди въвеждането на самостоятелното управление на съдебната власт и на Съдебния съвет един от най-популярните аргументите е, че натискът на изпълнителната власт върху съдебната власт може да бъде използван, за да се влияе върху процеса на вземане на решения в съдилищата и на отделните съдии. Така съдебното самоуправление е представено като начин за защита на съдебната независимост и като превенция срещу оказването на политически натиск върху съдиите. Въпреки това дори и със самостоятелно управление и защита на съдиите от политически натиск случаите на влияние върху съдии и вземаните от тях решения продължава да процъфтява, а може би дори се е увеличило в периода от 2002-2009 г. Единствената разликата е тази, че преди поне се поддържала тезата, че тези практики, били упражнявани от корумпирания политически елит поради недостатъци на системата. Сега единствено съдиите могат да бъдат виновни.

Освен това през 2009 г. с избора на г-н Стефан Харабин за председател на Съдебния съвет идеята за самостоятелно управление на съдебната власт губи всякакво доверие у словашкото общество. Същото става и с идеята, че съдебен съвет от вида на евро-модел ще бъде в състояние да гарантира поне в основна степен независимостта на съдебната власт. Самото оглавяване на Съвета от Харабин е доста показателна: той, след като бива назначен за министър на правосъдието през 2006 г., обявява публично стъпките, които ще се предприемат за ограничаване на "прекомерната власт" на самостоятелното управление на съдиите. Въпреки това по-късно през 2008 г., когато позицията на председател на Върховния съд (по право съответно и председател на Съдебния съвет) се овакантява, политиката му се променя. В началото на 2009 г. словашкото правителство и парламент одобряват законопроекти, предложени от министър на правосъдието Харабин. Те внасят серия от изменения, които разширяват обхвата на правомощията (които и до този момент са били силни) на Съдебния съвет, добавяйки най-вече някои бюджетни и инспекционни правомощия. Чрез тази законодателна промяна се поставят в ръцете на Съдебния съвет последните останали важни компетенциите на Министерството на правосъдието. През юни 2009 г., като министър на правосъдието, Харабин изпраща списък на предпочитаните си кандидати за членове на Съдебния съвет, което оказва натиск върху избиращите лица и институции. Според доклад на Woratsch от 2011, поради този натиск няколко негови съмишленици, много от които са председатели на съдилища, стават членове на Съдебния съвет.[116] Предвид тази дирижирана подкрепа Харабин, докато все още е министър на правосъдието, е избран единодушно от Съдебния съвет за председател на Върховния съд и поради това и за председател на Съвета.

Оттогава медиите разпространяват твърдения за случаи на корупция, непотизъм и некомпетентност, злоупотреба с правомощията от председателя на Върховния съд и злоупотреба с дисциплинарните правомощия на Съдебния съвет срещу критиците на Харабин.[117] Харабин е особено склонен да заглушава критиците си във Върховния съд. През 2009 г. и 2010 г той сам инициира 12 предложения за дисциплинарно наказание на съдии от Върховния съд. Още една процедура е задействана от Съдебния съвет, председателстван от него.[118] Срещу няколко съдии от по-долни инстанции, дръзнали да критикуват Харабин, също е иницииран дисциплинарен процес, в резултат на което те са временно отстранени от длъжност, а техните заплати значително намалени през този междинен период.[119]

Харабин започва да използва и други средства. Скоро след като става председател на Върховния съд, той пренарежда съставите на колегиите му. Той поставя "непокорните" съдии, които не са съгласни с него, в две отделения на административната колегия на Върховния съд. Също се уверява, че тези две отделения ще могат да решават само няколко категории дела (като например случаи на задържане, предоставяне на убежище, дела, свързани със социално осигуряване). Всички дела със значителен материален интерес, като например дела по данъчно или конкурентно право, отиват в другите отделения . Харабин предприема същия подход при разпределението на отделните дела. Той прескача принципа на случайно разпределение на делата чрез избирателно пренасочване на дела, уж по съображения за ефективност. Понякога променя работния график, който определя общи правила при разпределение на делата. Това е толкова често, че се стига до 52 промени за една година. Установено е, че непокорните съдии са допълнително натоварвани, приблизително със 60 дела повече в сравнение с послушните съдии. Непокорните съдии са също принудени да разглеждат всички случаи на задържане, които трябва да се разрешат в рамките на законоустановения срок от седем дни, което е допълнително натоварване. Тези случаи на задържане първоначално е трябвало да бъдат равномерно разпределяни сред всички отделения, но Харабин в крайна сметка решава, че ще бъдат възложени само на двете отделения, съставени от непокорните съдии.[120]

Накрая Харабин въвежда и различни стимули. Той предоставя щедри бонуси към заплатите на съюзници си и отказва такива на критиците си.[121] През 2009 г. и 2010 г. добавките към заплатите на съдиите от Върховния съд варират от 50 евро годишно за непокорните съдии до десетки хиляди евро за послушните.[122] Разликите в бонусите на подчиняващите се съдии и тези на непокорните се разшириват експоненциално. Освен това всички видове повишения стават достъпни само за "лоялни" съдии.

В обобщение словашкият Съдебен съвет, създаден по най-добрите практики на евро-модела, се превръща постепенно в "подобна на мафия" структура на вътрешносъдебно потисничество, управлявана в името на "независимостта на съдебната власт" от съдиите, които са започнали своите кариери в комунистическия период. Докато преди донякъде можеше да се подхранва може би идеалистичната надежда, че един ден ще има достатъчно политическа воля да се направи нещо с правораздаването, надеждите за нова реформа на мъртвородения модел, който междувременно е придобил конституционен статут, сега граничат с нулата.

Подобни негативни примери от други страни в Нова Европа, които установяват силни съдебни съвети, като например Унгария[123], България[124] или Румъния[125] показват същата история: предоставянето на широки правомощия за самостоятелно управление на съдебната система преди извършването на истинска вътрешна реформа е опасно. При добро развитие на сценария на новата институция ще са й необходими изминаването на няколко години или десетилетия, за да се превърне в празна черупка. В лошия сценарий, който изглежда, за съжаление, да е по-често срещаният, поведението и практиките, които започват да възникват, са далеч от всичко, което моделът е трябвало да достави: независимостта на съдебната власт под формата на индивидуална съдебна независимост и безпристрастност не само е незащитена, а дори може да бъде потисната от съдебните шефове. Да се говори за ефективност, качество и/или прозрачност, т.е. за други ценности, различни от съдебната независимост, която системата обеща да достави, би означавало да се стигне до идеализъм, граничещ с наивност.

Противоположен е примерът на Чехия, осъждана в редица международни доклади[126]. Чешката република е считана, от гледна точка на институционалната реформа на съдебната власт, за "черната овца" на Централна и Източна Европа. По-скоро поради историческа случайност, отколкото поради умишлен действия, в Чешката република не се създаде съдебен съвет въпреки натиска на предприсъединителния процес към ЕС. Независимо от това с течение на годините посткомунистическият модел на Министерството на правосъдието започна да се развива постепенно: все повече и повече правомощия са де факто споделени между Министерството и съдебните председатели.[127] Днес чешката съдебната система, по-специално чрез председателите на съдилищата, има решаваща дума при управлението на съдилищата. Въпреки това властта се поделя между Министерството на правосъдието и председателите на съдилища. Системата по този начин генерира различен баланс, което може би придава по-голям стабилитет, отколкото едностранчивост и изолация в съдебен съвет: взаимни спънки и противовеси между изпълнителната власт (контролирана от парламента) и висшите членове на съдебната власт.

Това, което може да се открои в описания противоречив, дори негативен опит на съдебните съвети в Централна и Източна Европа, са екстремните политически реакции и мерки, взети срещу съдебните съвети и председатели на съдилища, които ги ръководят. Редица от тези мерки са явно неподходящи и крайни, порицани по-късно от европейските институции и/или международната общност: последното развитие в Унгария и унгарската конституционна реформа от 2011 г. е пример в това отношение.[128] Някои от мерките, предприети от новото унгарско конституционно мнозинство, включват радикални реформи в унгарския Съдебен съвет и съдебна власт.[129] Въпреки че някои от тези мерки са извънмерни, те трябва да бъдат четени и разбирани в техния контекст, който не се различава толкова от останалите страни в Централна и Източна Европа. Политици, адвокати, както и широката общественост стават все по-разочаровани от съдебното (не)управление в институционалния контекст на съдебни братства или дори мафиотски структури, обявяващи себе си за недосегаеми поради тяхната "конституционно гарантирана" институционална независимост.

Екстремните проблеми могат, за съжаление, да генерират крайни реакции. Въпреки това преди да се порицава или хвали, която и да е от двете страни, винаги е от значение човек да се запознае с истинското състояние на нещата. По отношение на съдебната власт и нейната (не) реформа със сигурност ще бъде полезно за редица големи и амбициозни международни учени, които са склонни публично да порицават предложенията за реформа, да придобият близък поглед върху истинско състояние на част от съдебните власти в Централна и Източна Европа. Те може би биха отишли и опитали да поемат дело в рамките на тамошната съдебната система. Също биха могли да се запознаят с лицата и стила, в който се управляват институциите, които са на път да защитават пламенно. Това по никакъв начин не е сляпа защита на проблемни или популистки мерки, предприети наскоро от редица правителства от ЦИЕ по отношение на съдиите и съдебната власт. По-скоро е класическото напомняне, че в което и да е сравнително проучване, разбирането на контекста има значение.

И накрая, трябва да се има предвид също, че по отношение на вече "похитените" съдебни съвети в Словакия, както и в други страни от ЦИЕ, времето продължава да има значение. Съдебните съвети в тези страни получиха значителни правомощия, свързани с повишенията, заплатите и дисциплинарната отговорност на съдиите. По този начин потенциалните дисиденти в съдебната власт постепенно са премахнати (чрез дисциплинарни производства, чрез отказ да бъдат повишен и други различни средства на потисничество) и по дефиниция потенциалните инакомислещи не са допуснати да влязат в съдебната власт. Съветите, или по-скоро казано съдебните ръководители, които ги управляват, контролират също така и назначаването на нови съдии. Личният контрол се изразява в пълно"кръвосмешение" на съществуващите структури: съдии със среден капацитет избират послушни и също толкова ограничени младши съдии от следващото поколение. В най-неизобретателния сценарий съдебните длъжности стават де факто наследствени, а непотиските назначения на новите съдии стават правило.

Еволюцията на съдебната власт в тази нова реалност дава последния аргумент,за осъждането на съдебните съвети като неподходящия институционален формат за страните в преход около десет или петнадесет години след създаването им. Въвеждането на евро-модела на съдебния съвет е било преждевременно и прибързано. Вярно е, че нито една институция не е съвършена в началото си. Нейните положителни елементи могат да се установят само с времето, веднъж щом средата и хората в нея узреят. Въпреки това тези благочестиви пожелания са напълно излишни, след като цялата институция на съдебния съвет не само е отвлечена (което наистина може да бъде само временно), но и на похитителите й им е дадено правомощието да се възпроизвеждат, като по този начин им се позволява постоянно да налагат себе си и да гарантират собствено си продължение. Човек винаги може да се надява на положителни промени в бъдеще. Те обаче, благодарение на недостатъците на институционалния модел, са отложени с години или по-реалистично – с десетилетия.

9) Изводи

Авторите на това изследване със сигурност са привърженици на международните стандарти и на европейския обмен на най-добри практики. Въпреки това, тази разработка и разгледания в нея казус на разпространението на съдебните съвети в Нова Европа под влиянието на европейските институции, за съжаление, предоставят учебен пример, който илюстрира аргументите срещу приемането на международните стандарти и най-добри практики.

Изследването показа, че ако съдебната власт не е ограничавана от демократичните процеси чрез преговори и компромиси с другите клонове на управлението, тя може да се изкуши да насърчи конституционно отделени, дори изолирани модели на съдебно управление. Такива модели силно облагодетелстват институционалната независимост на съдебната власт (или по-скоро – на висшите съдебни длъжности) до степен, стигаща до ущърб на индивидуалната съдебна независимост и безпристрастността на съдиите. Ако политически непроверените съдебни препоръки, приети на международно/европейско ниво, се въведат чрез различни необвързани инструменти, които след това де факто се инкорпорират в (все още) политически по-нестабилни системи, последиците могат да се окажат проблематични, ако не направо трагични.

Разбира се, не съществува проблем в това да се събират съдии на международно ниво и да изготвят препоръки, да изработват най-добри практики и др. Напротив, тъкмо хората с опит трябва да изготвят експертните решения. Резултатите от експертните усилия на съдиите трябва да бъдат обаче предмет на обсъждане в демократичната дискусия и критично разглеждани от другите участници на международно ниво или ако това е неосъществимо – на национално ниво. Демократичният парламентарен контрол може да бъде приложим само в някои среди (например – в рамките на Европейския съюз, с пряко избиран Европейски парламент). Въпреки това минимален екзекутивен контрол следва да бъде възможен от представителите на националните правителства, когато критично се разглеждат предложенията.

Подобен критичен преглед на различни нива е възможен при нормални обстоятелства. Създаването и разпространението на евро-модела на съдебен съвет към Нова Европа в предприсъединителния период към ЕС обаче показа, че понякога такъв контрол може да се загуби в пукнатините на многопластовите международни среди. В старите държави-членки, когато тези препоръки са били наистина само препоръки, т.е. международно незадължително (меко) право, към дебата не е имало особена заинтересованост, защото въпросите са се отнасяли до реформите в "Изтока".[130] Никой не е мислил сериозно да наложи тези стандарти на старите държави-членки, тъй като е била добре известна силната политическа съпротива. Такова пренебрегване обаче може в крайна сметка да доведе до ответен удар върху старите държави-членки, защото в момента се притискани от международните организации да възприемат същия модел.[131] В новите държави-членки с отслабени политически процеси нямаше много сериозна демократична дискусия и тя бързо беше преодоляна от всесилния аргумент "Европа го иска". Това изследване демонстрира, че етикетът "меко законодателство" или "само препоръки" може да бъде доста подвеждащ по отношение на някои актове, приети на международно ниво. Другите клонове на управлението – национални и наднационални, доколкото капацитетът им позволява, трябва внимателно да следят производството на т.нар „меко законодателство”., защото "меките" правила могат да станат "твърди" доста бързо.

Накрая, с оглед на доказателствата, предоставени от опита на страните от ЦИЕ, се предполага, че евро-моделът на съдебен съвет е неподходящ институционален формат за страните в преход. Съдебните съвети трябва да престанат да бъдат рекламирани като "решението" на съдебната реформа в Европа и в глобален мащаб. Ако приемането на грандиозни нови институции не е най-добрият път напред за съдебна власт в преход, то какво е тогава? По отношение на страните в преход, ние вярваме, че персоналното обновяване на съдебните власти трябва да предшества стъпките към по-глобалните гаранции на конституционна независимост на съдебната власт. Първо, трябва да се установи и гарантира "микро" независимостта, т.е. независимостта и безпристрастността на отделните съдии. Но това може да бъде постигнато без съдебен съвет или особено ако няма съдебен съвет, какъвто пример демонстрират ежедневно редица други европейски страни. Също така "черната овца" на преходния регион на Централна и Източна Европа – Чешката република, е постигнала много повече по отношение на индивидуалната независимост на съдиите и ефективността, отколкото Словакия, която е примерният ученик на евро-модела на СС. И двете страни обаче започнаха от доста сходни изходни позиции с тяхното договорено разделяне през 1993 г.

Казано по друг начин, моделът на СС е неподходящ за страните в преход, където индивидуалната етична култура и силно чувство за съдебна отговорност все още липсват. От друга страна, тактиката "направи, както ти е угодно" може би също не е от полза. Това, което ние предлагаме, е в първите години и едно-две десетилетия на преход да се отклонят усилията от мащабна институционална промяна към реформи в по-малък мащаб, по-специално чрез поставяне на ударение върху повишаването на ефективността и прозрачността в съдебната власт и чрез поредица малки стъпки. Тези стъпки могат да включват, наред с други неща, открити и прозрачни процедури за назначаване и повишаване на съдиите в рамките на съществуващата система на назначения в съдебната власт; отвореност на средните и високите нива на съдебни назначения към кандидати извън професионалната съдебна система; образование и формиране на съдии, включително чужди езици и международен опит; разширяване на спомагателния съдебен персонал в съдилищата, като по този начин се разтоварват съдиите от административни задължения; професионализъм при управлението на делата на съда; публикуване на всички съдебни решения онлайн; качването на биографии на съдиите в сайта на съответните съдилища; предоставяне на информация в реално време за това как се движи всяко дело; строго случайно разпределение на делата и така нататък.

Сред всички възможности за „микро” съдебни реформи една ясно се откроява по важност: установяването на открит, прозрачен и конкурентен достъп до съдебната професия. Ако една страна в преход е в състояние да го установи и поддържа, то половината от битката за съдебната реформа вече е спечелена. За съжаление, моделът на СС, както се практикува в страните от Централна и Източна Европа, както и в редица латински страни на неговия произход, има точно обратната тенденция: корпоративност, самозатваряне (капсулиране), а дори и фаворизиране и непотизъм при подбора на нови съдии, ако се извършва единствено от самите съдии. Качеството и ефективността на всеки съдебен орган, избран по този начин, ще бъдат най-малкото по подразбиране винаги доста съмнителни.

На по-дълбоко ниво е очевидно, че нашите критерии за успешна съдебна трансформация са съсредоточени в същината на съдийството: независимо и безпристрастно решение по всяко отделно дело, постановено в бърза процедура и с разумно качество. За това индивидуалните гаранции на микро ниво са от съществено значение, заедно с подбора на силни самостоятелни съдии. За съжаление това, което евро-моделът на съдебните съвети носи в страните в преход, е силна институционална независимост на малка група от съдии или по-скоро пълна липса на контрол на няколко висши съдебни властници и малко индивидуална независимост и смелост за отделния съдия. Казано метафорично – някой беше казал, че посткомунистическите съдии в ранния преход са леко дезориентирани сплашени мелези, които преходът е трябвало да превърне в трудно удържани независими коне, то страните от Централна и Източна Европа, които въведоха евромоделиран съдебен съвет, накрая се оказаха със стадо нервни овце и вълци, маскирани като овчари.

[1] Публикуваме критичното изследване на съдебните съвети в Централна и Източна Европа „Глобални решения – регионални проблеми" на Михал Бобек (генерален адвокат в Съда на Европейския съюз) и Давид Кошар (преподавател в Юридическия факултет на Масариковия университет). Двамата автори разглеждат наложения в предприсъединителния процес на ЕС като условия за членство „евро-модел" на съдебен съвет, който централизира правомощията по кариерни въпроси за съдиите и предоставя на този орган средства за контрол върху тях, и достигат до заключение, че той пренебрегва вътрешните заплахи за съдебната независимост, произлизащи от съдебната номенклатура и нейното възпроизводство. Авторите застъпват тезата, че моделът, определян като "самоуправление" на съдиите, се превръща в безгранично управление на висшите съдебни длъжности, което намират за особено тревожно в Централна и Източна Европа, където председателите на съдилища и бездруго имат силни правомощия в рамките на техните съдилища, а етичните стандарти не са утвърдени, както в старите демокрации. Според авторите, дори да се приеме, че националната среда изисква да се предостави допълнителна автономия на съдебната власт, на практика евро-моделът не е в състояние да я осигури по отношение на индивидуалните съдии и тяхната дейност, а съдебната власт не е „тя", а „те". През примерите от словашкия и унгарския опит авторите поддържат, че този модел предоставя възможности на една малка група от съдии да облагодетелстват своите съюзници и да формират съдебната власт в съответствие със своите виждания, включително чрез използване на „новонатрупаната" власт за уреждане на конфликти с конкурентите, критиците или опонентите си в рамките на съдийството.

[2] В противоречие с Ferejohn който говори за Щатската съдебна система като за „система от независими съдии в зависими съдилища” - John Ferejohn, Independent Judges, Dependent Judiciary: Explaining Judicial Independence, 72 SOUTHERN CALIFORNIA LAW REVIEW 353, at 362 (1999).

[3] В този труд разглеждаме предимно европейските съдебни стандарти. Въпреки това редица предложения и аргументи,за европейските стандарти са приложими и по отношение на целия свят (виж e.g. VIOLANE AUTHEMAN & SANDRA ELENA, GLOBAL BEST PRACTICES-JUDICIAL COUNCILS: LESSONS LEARNED FROM EUROPE AND LATIN AMERICA (2004); Linn Hammergren, Do Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America, WORKINGPAPER SERIES DEMOCRACY AND RULE OF LAW PROJECT NO. 28 (2002); or Brent T. White, Rotten to the Core: Project Capture and the Failure of Judicial Reform in Mongolia, 4 EAST ASIA LAW REFORM 209 (2009)), доколкото такава регулация може наистина да съществува, като по този начин те дават основание да се използва понятието "глобално". Погледнато от друг ъгъл, може да се предполага, че европейските съдебни стандарти са най-развитата подгрупа на тенденцията за стандартизация в световен мащаб.

[4] Приет на Seventh UN Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders held in Milan in 1985, endorsed by GA Res 40/32, 29 November 1985, A/RES/40/32 and GA Res 40/146, 13 December 1985, A/RES/40/32

[5] Обърнете внимание, че “court administration” има по-широко значение в Европа в сравнение със Съединените Щати. В Европа се включва също така изборът, повишаването и налагането на дисциплинарни наказания на съдиите.

[6] Виж, например принцип №10 ("Всеки метод на подбор трябва да предотврати опасност от съдебни назначения с неподходящи подбуди"), или принцип № 13 ("Повишаването на съдиите, когато е предвидена такава възможност, трябва да се основава на обективни фактори, по-специално компетентност, почтеност и опит"), или № 17 ("Производството по налагане на глоба или при подадена жалба срещу съдия във връзка с неговата/нейната съдебна и професионална компетентност, се провежда бързо и справедливо съгласно подходяща процедура.").

[7] Report of the Special Rapporteur, 10 January 2003, E/CN.4/2003/65 Annex.

[8] The 2002 Bangalore Principles of Judicial Conduct, para. 1.5.

[9] Report of the Special Rapporteur, 10 January 2003, E/CN.4/2003/65 Annex.

[10] Lorne Neudorf, Promoting Independent Justice in a Changing World, 12 HUMAN RIGHTS LAW REVIEW 107, at 112 (2012).

[11] Report of the Special Rapporteur, 10 January 2003, E/CN.4/2003/65 Annex.

[12] The 2002 Bangalore Principles of Judicial Conduct, para 1.1. [highlighted by the authors].

[13] Cristina Parau, The Drive for Judicial Supremacy, in JUDICIAL INDEPENDENCE IN TRANSITION (Anja Seibert-Fohr ed., 2012) 619, at 643. 13

[14]Но имайте предвид, че насърчаването за JC евро-модела вече не се ограничава до Централна и Източна Европа. Така например, Парламентарната асамблея на Съвета на Европа наскоро разкритикува Германия за липса на съдебен съвет. Вижте Резолюция 1685 (2009) – Твърдения за политически мотивирани злоупотреби със системата за наказателно правосъдие в страните-членки на Съвета на Европа, приет на 30 септември 2009 г., ал. 5.4.1. За повече подробности вижте също Anja SeibertFohr, европейска перспектива на върховенството на закона и независими съдилища, JOURNAL FÜR RECHTSPOLITIK 161, при 166 (2012), която твърди, че проблемът на последните документи, създадени от Съвета на Европа, е постепенно изместен от задължения за резултати към задълженията за средства.

[15] Committee of Ministers, Recommendation No. R (94) 12, 13 October 1994, printed in: 37 YEARBOOK OF THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS 453 (1994). Principle I 2 c).

[16] Id. Explanatory Memorandum in the Annex, at para. 16.

[17] Като Полша, Чехия, Словакия, Унгария, Словения, Естония, Латвия, Литва и Естония. Например другите две страни, които са се присъединили към ЕС през 2004 г.- Малта и Кипър.

[18] По-надолу, точка 6.

[19] За двойния или дори многостранен стандарт в присъединителния процес, виж. e.g. DIMITRY KOCHENOV, EU ENLARGEMENT AND THE FAILURE OF CONDITIONALITY 264-266 & 271-290 (2008).

[20] Виж. e.g., Daniel Smilov, EU Enlargement and the Constitutional Principle of Judicial Independence, in SPREADING DEMOCRACY AND THE RULE OF LAW: THE IMPACT OF EU ENLARGEMENT ON THE RULE OF LAW, DEMOCRACY, AND CONSTITUTIONALISM IN POST-COMMUNIST LEGAL ORDERS (Adam Czarnota, & Martin Krygier & Wojciech Sadurski eds., 2006) 313, at 323-325; or Parau, supra note 12. 20

[21] За по-задълбочен преглед, виж. DANIELA PIANA, JUDICIAL ACCOUNTABILITIES IN NEW EUROPE: FROM RULE OF LAW TO QUALITY OF JUSTICE (2010), chapter 2.

[22] Parau, supra note 12, at 646-647.

[23] Виж., e.g. Anja Seibert-Fohr, Judicial Independence in European Union Accessions: The Emergence of a European Basic Principle, 52 GERMAN YEARBOOK OF INT’L LAW 405 (2009).

[24] Piana, supra note 20.

[25] The European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ), Councils for the Judiciary Report 20102011, para. 1.4; and Opinion no. 10 (2007) of the Consultative Council of European Judges (CCJE) to the attention of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the Council for the Judiciary at the service of society, Strasbourg, 21-23 November 2007, para. 11. Виж също European Charter on the Statute for Judges, Strasbourg, 8 -10 July 1998, para. 1.2.

[26] ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, para. 2.1; and CCJE, Opinion no. 10 (2007), para. 18. See also European Charter on the Statute for Judges, Strasbourg, 8 -10 July 1998, para. 1.3; Resolution of the ENCJ on “Self Governance for the Judiciary: Balancing Independence and Accountability” of May 2008 (hereinafter only “Budapest Resolution”), para. 4 (b); and Recommendation CM/Rec (2010) 12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities, adopted by the Committee of Ministers on 17 November 2010, para. 27.

[27] ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, paras. 3.4 and 3.13; CCJE, Opinion no. 10 (2007), paras. 48, 49 and 60. See also European Charter on the Statute for Judges, Strasbourg, 8 -10 July 1998, paras. 3.1, 4.1. and 7.2.; and Recommendation CM/Rec (2010) 12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities, adopted by the Committee of Ministers on 17 November 2010, para. 46.

[28] ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, para. 3.1; and CCJE, Opinion no. 10 (2007), para. 42. See also European Charter on the Statute for Judges, Strasbourg, 8 -10 July 1998, para. 1.3. 28

[29] ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, para. 4.1; CCJE, Opinion no. 10 (2007), para. 33

[30] CCJE, Opinion no. 10 (2007), para. 26. Contrast, however, ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, para. 2; European Charter on the Statute for Judges, Strasbourg, 8 -10 July 1998, para. 1.3; “Budapest Resolution”, para. 4 (b); and Recommendation CM/Rec (2010)12, para. 27. Similarly, the JC Euro-model does not set any limit on the number of senior judges of appellate and top courts.

[31] Например, някои от документите изключват участието на министъра на правосъдието в съдебния съвет или изискват съдебните съвети да имат бюджетни правомощия, да наблюдават съдебното обучение, процесите по подаване на сигнали, да вземат отношение по финансовите въпроси, засягащи съдебната система или да предлагат новото законодателство. Виж. e.g. ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, paras. 3.5-3.9 and 3.14-3.18; or CCJE, Opinion no. 10 (2007), paras 65-90.

[32] Моделът на съдебно администриране понякога e свързван с модела “Northern European Model” на съдебен съвет – виж. e.g. Wim Voermans & Pim Albers, Councils for the Judiciary in EU Countries, European Council for the Efficiency of Justice, CEPEJ (2003). Отхвърляме този етикет като безсмислен и подвеждащ; see also Nuno Garoupa & Tom Ginsburg, Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence, 57 AM. J. OF COMP. LAW 103, at 109, note 20 (2009),

[33] Различните модели са описани непосредствено в следващата точка.

[34] Би могло да се предположи, че терминът " модел на самоуправление" следва да се използва вместо "модел на съдебен съвет". По наше мнение обаче терминът "модел на съдебен съвет" улавя по-добре характера на институционалното устройство по отношение на това, че съдебното самоуправление е важен, но не единствен компонент. Освен това "Моделът на съдебен съвет" също е терминът, с който моделът е бил промотиран и предлаган на пазара в Централна и Източна Европа.

[35] 4 ENCJ Councils for the Judiciary Report 2010-2011, para. 1.4

[36]Рядко изключение е обобщаващият доклад на държави без съдебни съвети, съставени от Лорд Томас. See Councils for the Judiciary: States without a High Council (preliminary report), CCJE (2007) 4, Strasbourg, 19 March 2007.

[37] Различни класификации са еднакво възможни. Нашата класификация разчита на Nicola Picardi, La Ministère de la Justice et les autres modèles d´administration de la justice en Europe, in L'INDIPENDENZA DELLA GIUSTIZIA, OGGI. JUDICIAL INDEPENDENCE, TODAY: LIBER AMICORUM IN ONORE DI GIOVANNI E. LONGO (in Philippe Abravanel et al eds., 1999).

[38] Това, което много критици критикуваха в Централна и Източна Европа, в действителност е "държавна администрация на съда", основана на социалистическия модел (който ще бъде разгледан непосредствено по-долу в този раздел), а не на сегашния модел на управление на Министерството на правосъдието.

[39] Освен това, класификацията на няколко съдебни съвети е отворена за дебат. Например, някой може основателно да твърди, че холандският съдебен съвет е в действителност по-близък до модела Court Service.

[40] За описаната институция на прокурора и неговите функции на английски език, see e.g. GB SMITH, THE SOVIET PROCURACY AND THE SUPERVISION OF ADMINISTRATION (1978) or GG Morgan, SOVIET ADMINISTRATIVE LEGALITY: THE ROLE OF ATTORNEY GENERAL’S OFFICE (1962). Сравнително изследване виж. PUBLIC INTEREST PARTIES AND THE ACTIVE ROLE OF THE JUDGE IN CIVIL LITIGATION (JA Jolowicz ed., 1974).

[41] Само Беларуския модел на съдебната администрация се доближава. За състоянието на беларуската съдебната система вижте Alezander Vashkevich, Judicial Independence in the Republic of Belarus, in JUDICIAL INDEPENDENCE IN TRANSITION 1065 (Anja Seibert-Fohr ed., 2012), in particular at 1068-1071, 1101-1103, 1109-1110 & 1115-1118. Въпреки това социалистическия модел е все още жив извън Европа, например в Китай; виж напр PETER H. SOLOMON, Authoritarian legality and informal practices: Judges, lawyers and the state in Russia and China, 43 COMMUNIST AND POST-COMMUNIST STUDIES 351 (2010); Xin He, Black Hole of Responsibility: The Adjudication Committee's Role in a Chinese Court, 46 LAW & SOCIETY REVIEW 681 (2012); Ling Li, The “Production” of Corruption in China’s Courts: Judicial Politics and Decision Making in a One-Party State, 37 LAW & SOCIAL INQUIRY 848 (2012).

[42] Алтернативно можем да възприемаме социалистическия модел на администриране на съдилищата като деформирана версия на класическия модел на Министерството на правосъдието. Въпреки това, обединяването на тези два модела в един пренебрегва важни различия помежду им.

[43] По-подробно за класификациите виж. Garoupa & Ginsburg, supra note 31, at 122

[44] Унгарският модел на съдебната администрация, след съдебни реформи през 2011 г., принадлежи към категорията на "хибридни модели".

[45] Parau, supra note 12, at 643-644.

[46] Виж. e.g. LA Hammergren, ENVISIONING REFORM: IMPROVING JUDICIAL PERFORMANCE IN LATIN AMERICA (2007); or J Couso, Judicial Independence in Latin America: The Lessons of History in the Search for an Always Elusive Ideal, in INSTITUTIONS & PUBLIC LAW: COMPARATIVE APPROACHES (T Ginsburg and RA Kagan, eds., 2005).

[47] Имайте предвид, че повечето американски съдии на щатско ниво се избират и често се сблъскват с редовен процес за преизбиране. В допълнение, федерални съдии (като магистратски съдии, съдии по несъстоятелност или административни съдии) обикновено се назначават за определените срокове и са изправени пред допълнителни форми на отчетност. Само така наречените "член III съдии" (съдиите от окръжните съдилища и редица съдилища и съдии от Върховния съд на Съединените щати), малкото малцинство на съдебната власт на САЩ, се назначават пожизнено (от Сената на САЩ при номинирането от президента) и се ползват от пълния набор от предпазни мерки. В обобщение – изборите имат голяма роля в кариерата на съдиите на всички нива на съдебната йерархия в Съединените щати.

[48] Виж т.2.

[49] Roberto Unger, WHAT SHOULD LEGAL ANALYSIS BECOME 72-73 (1998) or Jeremy Waldron, Dirty Little Secret 98 COLUM. L. REV. 510 (1998).

[50] За дискусията за това разделение виж. E.g. FW SCHARPF, GOVERNING IN EUROPE: EFFECTIVE OR DEMOCRATIC 6-30 (1999) or FW Scharpf, Legitimacy in the Multilevel European Polity, 1 EUROPEAN POLITICAL SCIENCE REVIEW 173 (2009).

[51] По-горе, точка 2.

[52] Виж. C. GUARNIERI & P. PEDERZOLI, THE POWER OF JUDGES: A COMPARATIVE STUDY OF COURTS AND DEMOCRACY 54-59 and 174-177 (2002); M. L. Volcansek, Judicial Selection in Italy: A Civil Service Model with Partisan Results, in APPOINTING JUDGES IN AN AGE OF JUDICIAL POWER: CRITICAL PERSPECTIVES FROM AROUND THE WORLD (K. Malleson & P. R. Russell eds., 2006) 159.

[53] Simone Benvenuti, френските и италианските Висши съвети за наблюдения на съдебната власт, изведени от анализа на техния персонал и дейност (1947-2011), доклад, представен на 2012 IPSA World Congress, 8-12 юли 2012 г., при 2 (на файл с автори ). Силното влияние на италианския и латинския стил съдебни съвети в рамките на европейските структури и тяхното последвало идеологическо господство в разработването на общи стандарти в него е разгледан по-подробно по-долу в раздели 4 и 8.

[54] За преодоляване на съдебната отчетност и други явления, виж. D. Kosař, The Least Accountable Branch, 11 INTERNATIONAL JOURNAL OF CONSTITUTIONAL LAW 234, at 259-260 (2013).

[55] Adrian Vermeule, The Judiciary Is A They, Not An It: Interpretive Theory and the Fallacy Of Division, 14 J. CONTEMP. LEGAL ISSUES 549 (2009).

[56] Виж. Béla Pokol, Judicial Power and Democratization in Eastern Europe, in PROCEEDINGS OF THE CONFERENCE “EUROPEANISATIONS AND DEMOCRATISATION: THE SOUTHERN EUROPEAN EXPERIENCE AND THE PERSPECTIVE FOR THE NEW MEMBER STATES OF THE ENLARGED EUROPE (2005), 165, at 182 and 188.

[57] Виж. the Slovak case study, обсъден в точка 8.

[58] Точка 3.

[59] Точка 2.

[60] Ще обясним как този избирателен закон или неговите недостатъци могат да повлияят на функционирането на съдебния съвет в раздел 8, където обсъждаме казуса на Словакия. Начинът на избор на съдебни членове имаше значителни последици и за действието на унгарския съдебен съвет (преди съдебната реформа Орбан от 2011 г.) - виж Pokol, по-горе бележка 55, при 188-189.

[61] По традиция правителствата не информират националните парламенти за водените международни разговори. Дори и ако информират националните парламенти, парламентарният контрол е само последващ и ограничен до ратификацията на договорите, сключени от изпълнителната власт. В контекста на ЕС, виж. NATIONAL PARLIAMENTS ON THEIR WAYS TO EUROPE: LOSERS OR LATECOMERS? (A. Maurer and W. Wessels eds., 2001) or John Fitzmaurice, National Parliamentary Control of EU policy in the Three New Member States 19 WEST EUROPEAN POLITICS 88 (1996).

[62] Antonin Scalia, Commentary 40 ST. LOUIS UNIVERSITY LAW JOURNAL 1119, at 1122 (1995-1996)

[63] 2 The buzzword of the last 10 years or so in Europe is “judicial networks” – see recently e.g. Monica Claes & Maartje de Visser, Are You Networked Yet? On Dialogues in European Judicial Networks, 8 UTRECHT LAW REVIEW 100 (2012) or ALEXIS LE QUINIO, RECHERCHE SUR LA CIRCULATION DES SOLUTIONS JURIDIQUES: LE RECOURS AU DROIT COMPARE PAR LES JURIDICTIONS CONSTITUTIONNELLES 179-187 (2011). See also AWH Meij, Circles of Coherence: On Unity of Case-Law in the Context of Globalisation, 6 EUROPEAN CONSTITUTIONAL LAW REVIEW 84 (2010).

[64] Antonin Scalia, Commentary 40 ST. LOUIS UNIVERSITY LAW JOURNAL 1119, at 1122 (1995-1996)

[65] Най-модерната фраза за последните 10 и повече години в Европа е "съдебни мрежи" - виж наскоро например Monica Claes & Maartje de Visser, Are You Networked Yet? On Dialogues in European Judicial Networks, 8 UTRECHT LAW REVIEW 100 (2012) или ALEXIS LE QUINIO, RECHERCHE SUR LA CIRCULATION DES SOLUTIONS JURIDIQUES: LE RECOURS AU DROIT COMPARE PAR LES JURIDICTIONS CONSTITUTIONNELLES 179-187 (2011). Виж също така AWH Meij, Circles of Coherence: On Unity of Case-Law in the Context of Globalisation, 6 EUROPEAN CONSTITUTIONAL LAW REVIEW 84 (2010).

[66] Много учени са били в недоумение защо парламентите в Централна и Източна Европа се отказват от своята власт така лесно; виж, например, Cristina Parau, The Dormancy of Parliaments: The Invisible Cause of Judiciary Empowerment in Central and Eastern Europe, наред с REPRESENTATION – JOURNAL OF REPRESENTATIVE DEMOCRACY (2013);

[67] Виж по-подробно в раздел втори.

[68] European Council in Copenhagen 21-22 June 199, Conclusions of the Presidency (SN 180/1/93 REV 1) 13.

[69] Основно виж напр.. Kochenov, по-горе бел. 18, или Kirstyn Inglis, EU enlargement: membership conditions applied to future and potential Member States, in THE EUROPEAN UNION AND ITS NEIGHBOURS: LEGAL APPRAISAL OF THE EU'S POLICIES OF STABILISATION, PARTNERSHIP AND INTEGRATION (Steven Blockmans & Adam Lazowski eds., 2006).

[70] Програма 2000 – Том. I: За по-силен и по-широк Съюз (COM/97/2000 final) и Том II: Предизвикателството на разширението(COM/97/2000 final).

[71] Виж. например Редовен доклад на Европейската комисия за напредъка на Чехия по пътя на присъединяването- Доклад за 2001 г., публикуван на 13 ноември 2001 г. като SEC (2001) 1746, 18-20 или доклада от 2002 г. публикувано на 9 октомври 2002 г., документ №. SEC (2002) 1402, 22-24.

[72] Т.е. най-вече в периода преди присъединяването към ЕС. Двете нови държави-членки, които се присъединяват към ЕС през 2007 г., Румъния и България, представляват в това отношение специален случай на де факто удължаване на предприсъединителните условия през периода след присъединяването. Но и в тези страни влизането в ЕС е от решаващо значение. Вж например Диана Божилова, Измерване на успеха и провала на ЕС- европеизация при разширяването на изток: съдебната реформа в България, 9 European Journal правната реформа 285(2007). Parau, по-горе бележка 12, при 655 гласи, че: "По ирония на съдбата, Комисията наложи на Румъния формалните институции, предназначени да направят независима румънската съдебна система. Без такъв натиск едва ли на ВСС би била дадена толкова много власт и автономия: "[t] реформата от 2004 вероятно нямаше да се случи без натиск от страна на Комисията и натиск, придружен от желанието да се присъедини към ЕС [...] Или можеше да продължи по-дълго, или може би нямаше да последва същия път [...] Европейската комисия е силно свързана с нея "."

[73] Виж Институт „Отворено общество” обширен доклад Judicial Independence (Central European University Press 2001), достъпен онлайн на https://www.opensocietyfoundations.org/reports/monitoring-eu-accession-process-judicial-independence, например по отношение на Чешката република (Judicial Independence in the Czech Republic), на стр 112-113 и 127-128.

[74] Piana, по-горе бел. 20, at 162-163

[75] Parau, по-горе бел 65. Виж също Cristina Parau, Explaining judiciary governance in Central and Eastern Europe: external incentives, transnational elites and Parliament inaction, forthcoming in EUROPE-ASIA STUDIES (2013), on file with the authors.

[76] В Словакия, която не е обхваната нито от научните изследвания на Пиана, нито от тези на Парау и която е предмет на подробно обсъждане по-долу (точка 8), вътрешните фактори също надделяха. Основната причина за въвеждането на евро-модел на СС в Словакия е "анти-Mečiarism". Периодът на "mečiarism" се отнася до годините между 1992 г. и 1998 г., когато Владимир Мечиар/ Vladimír Mečiar/ е министър-председателят на Словакия. Мечиар е известен със своя авторитарен стил на управление. През 1998 г., след като демократична центристка коалиция печели общите избори, тя иска да се гарантира, че " стилът на вмешателство на Мечиар " в съдебната власт няма да се повтори. За да предотврати тази намеса, центристката коалиция създава нова институция - Съдебния съвет на Словашка република, която отговаря на всички критерии на евро-модела.

[77] Описано по-горе, в секция 4.

[78] Виж също по-горе, до бележки 51-52

[79] Виж така например доклад на ENCJ от 2010-2011, § 1.2 in fine.

[80] Виж Tom Ginsburg, Pitfalls of Measuring the Rule of Law, 3 HAGUE JOURNAL ON THE RULE OF LAW 269 (2011) или Jeremy Waldron, Is the Rule of Law an Essentially Contested Concept? 21 LAW AND PHILOSOPHY 137 (2002) (относно върховенството на закона). Тези предизвикателства са приложими със съответните разлики към други ценности, посочени в споменатия доклад на ENCJ.

[81] Виж доклад на ENCJ 2010-2011, параграф. 1.7; CCJE, Становище no. 10 (2007), параграф 8; резолюция от Будапеща, параграф. 1; Европейска харта за статута на съдиите, параграф. 1.3; и препоръка CM/Rec (2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: независимост, ефикасност и отговорност, приета от Committee of Ministers на 17 ноември 2010, параграф 26.

[82] Виж CCJE, Становище no. 10 (2007), параграф 8; или препоръка CM/Rec (2010)12 на the Committee of Ministers to member states on judges: независимост, ефикасност и отговорност, приета от Committee of Ministers на 17 ноември 2010, параграф 26.

[83] Виж доклад на ENCJ 2010-2011, параграф. 2.2 ; CCJЕ Становище no. 10 (2007), параграф 12-13; или препоръка CM/Rec (2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: независимост, ефикасност и отговорност, приета от Committee of Ministers на 17 ноември 2010, параграф 4.

[84] Виж Committee of Ministers, препоръка № R (94) 12, 13 октомври 1994, отпечатано в: 37 Годишник на Европейската конвенция за правата на човека 453 (1994).

[85] Виж резолюция от Будапеща, параграф 1; доклад на ENCJ 2010-2011, параграф 1.7; CCJE, Становище no. 10 (2007), параграф 10; или препоръка CM/Rec (2010)12 на the Committee of Ministers to member states on judges: независимост, ефикасност и отговорност, приета от Committee of Ministers на 17 ноември 2010, параграф 26.

[86] Виж доклад на ENCJ 2010-2011, параграф. 1.7 ; CCJЕ Становище №. 10 (2007), параграф 10;

[87] Вж по-специално предприсъединителните Доклади по отношение на отделните страни от Централна и Източна Европа, обединени от Европейската комисия, цитирани по-горе в бележки 69 и 70;

[88] Виж, например Комитет на министрите, Препоръка № R (94) 12, 13 октомври 1994 г., отпечатан в: 37

Годишник на ЕВРОПЕЙСКАТА КОНВЕНЦИЯ ЗА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА 453 (1994); или Европейската харта за

статута на съдиите, Страсбург, 8-10 юли 1998 (която не споменава изобщо прозрачност).

[89] Виж например доклада на ENCJ от 2010-2011, параграф 1.7 и 7.2; или резолюция от Будапеща in fine.

[90] Виж CCJE, Становище no. 10 (2007), част VI; или доклад на ENCJ, от 2010-2011, параграф. 2.5.

[91] Сравнете най-новите документи (например доклада ENCJ от 2010-2011, параграф.2.2; или Препоръка CM / Rec (2010) 12 на Комитета на министрите до държавите членки относно съдиите: независимост, ефективност и отговорности, приета от Комитета на министрите на 17 ноември 2010 г., параграф. 27), които приемат "само" 50% от съдебните членове на съдебния съвет, с по-стари документи, в които се твърди, че "значително мнозинство от членовете трябва да бъде съдии" (например CCJE, Становище № 10 (2007), параграф 18)

[92] Виж Garoupa & Ginsburg, по-горе бележка supra note 31, при 110.

[93] Вижте CCJE, Становище № 10 (2007), част VI. Но виж ENCJ, съвети за доклада за съдебната власт 2010-2011 г., параграф 2.2.

[94] Резолюция от Будапеща, параграф 10.

[95] CCJE, Становище № 10 (2007), заглавие на част II.

[96] Zdeněk Kühn, The Democratization and Modernization of Post-communist Judiciaries, in CENTRAL AND EASTERN EUROPE AFTER TRANSITION (Alberto Febbrajo & Wojciech Sadurski eds., 2010) 177, at 181.

[97] Имайте предвид, че не всички страни от ЦИЕ приемат евро-модел на съдебен съвет. Например Чехия запазва модела на Министерство на правосъдието. Въпреки това Чешката република не е единствена. Някои страни, които въвеждат модела на съдебен съвет, не избират евро-модела. Например Полша никога не прехвърля преобладаващата част от правомощията по отношение на кариерата на съдиите на своя национален съвет на съдебната власт (NCJ) и освен това през 2007 г. беше забранено председателите на съдилища да членуват в NCJ - виж Адам Боднар и Лукаш Боярски , Adam Bodnar & Lukasz Bojarski, Judicial Independence in Poland, in JUDICIAL INDEPENDENCE IN TRANSITION 667 (Anja Seibert-Fohr ed., 2012) 669-679. Естония също предпочита кооперативния модел на съдебно управление, където съдебните съвети споделят много от правомощията си с Министерството на правосъдието - виж Timo Ligi, Judicial Independence in Estonia, in JUDICIAL INDEPENDENCE IN TRANSITION 739 (Anja Seibert-Fohr ed., 2012) 741-755. За разлика от тях, словашките, румънските, българските и унгарските (до съдебните реформи на Орбан през 2011 г.) съдебни съвети са примери за евро-модел на СС.

[98] Карго култ е добре позната метафора на местните жители, които не разбират голяма част от съдържанието на дейността, която те са виждали да бъде извършвана от по-напредналите общества, но продължават да ги имитират с надеждата, че може да постигнат желания ефект. Тази метафора е била използвана за описване на някои области на социалните науки, която, както се твърди, вместо да създаде истинска наука просто си играе с нея (вж известната RF Feynman , Cargo Cult Science 37 (7) ENGINEERING AND SCIENCE 10, при 11 (1974)). Сегашната практика на независимо функциониране на съдебен съвет наподобява такъв карго култ: има празна черупка и редица объркани местни жители, които без да притежават достатъчна вътрешна култура и разбиране играят на сериозна и независима съдебна институция.

[99] За повече виж MICHAL BOBEK, COMPARATIVE REASONING IN EUROPEAN SUPREME COURTS 255 ff. (2013)

[100] Виж по-конкретно съдебния съвет, предвиден в доклада на ENCJ 2010-2011; и CCJE, Становище № 10 (2007).

[101] По-горе секция 5.

[102] Не възнамеряваме да предоставим изследване на дълбоко емпирично ниво за въздействието на Съдебния съвет. Въпреки това сме убедени, че последвалата моментна снимка на това, което се случва след въвеждането на Съдебния съвет, ясно подкрепя основните аргументи на нашата статия.

[103] Чл. 141а от Конституцията на Република Словакия и относимото законодателство, особено zákon č. 185/2002 Z. z., o Súdnej rade Slovenskej republiky (Закон №. 185/2002 Coll., за съдебния съвет на Словашката република).

[104] Формално най-малко 9 членове трябва да бъдат съдии; на практика обаче дори и другите институции назначават съдии за членове на Съдебния съвет.

[105] Виж по-горе секция 5, текст към бележки 57-59

[106] Например, той спомена Žitňanská като „лъжкиня“. Виж Günter Woratsch, Zpráva o stavu slovenské justice – fenomén Štefan Harabin, Pecs, 23 April 2011( наричан оттук нататък “Woratsch Report”).

[107] Виж например Jana Dubovcová, Umožňuje súčasný stav súdnictva zneužívanie disciplinárneho konania voči sudcom, zneužívanie výberových konaní a dáva výkonnej moci oprávnenie zasiahnuť do súdnej moci?, in VÝZVY SLOVENSKÉHO SÚDNICTVA A MOŽNOSTI ZLEPŠENIA EXISTUJÚCEHO STAVU 50 (Transparency International Slovensko ed., 2010), 53-56; LUKASZ BOJARSKI & WERNER STEMKER KÖSTER, THE SLOVAK JUDICIARY: ITS CURRENT STATE AND CHALLENGES (2011), at 94 & 107-109; или Woratsch Report, по-горе бележка 105.

[108] Виж чл.82а от закон № 757/2004 Z. z. за съдилищата, изменен със закон № No. 33/2011 Z. z. и закон № 467/2011 Z. z.

[109] Гласуването става чрез така наречения "per rollam" (с писмо) - гласуването се осъществява, без да се свиква заседание (например чрез кореспонденция), което означава, че никой не може да присъства на заседанията на Съдебния съвет.

[110] Katarína Staroňová, Projekt “Súdný manažment” ako protikorupčný nástroj, in JEDENÁSŤ STATOČNÝCH: PRÍPADOVÉ STUDIE PROTIKORUPČNÝCH NÁSTROJOV NA SLOVENSKU 215 (Emília Sičáková-Beblavá & Miroslav Beblavý eds., 2008), at 217( цитира анкета от 2004 на Transparency International за Словакия.

[111] Следва да се има предвид, че Конституционният съд на Словакия не се счита за част от системата на общите

съдилища в Словакия и по този начин той не е бил предмет на изследване.

[112] Институт за обществени въпроси (IVO): Slovenská Justicia očami verejnosti, odborníkov на sudcov, 2011 г., ат 1. Забележете, че останалите отговори (до 100%) са били "не знам".

[113] Id. at 2.

[114] Id. at 2.

[115] Id. at 2.

[116] Woratsch Report, по-горе бележка 105.

[117] Виж Bojarski & Köster, по-горе бележка 106; Dubovcová, по-горе бележка 106, at 54-56; или Woratsch Report, по-горе бележка 105.

[118] Някои от тези дела са посочени в Bojarski & Köster, по-горе бележка 106, на стр 102-105.

[119] Dubovcová, по-горе бележка 106, at 54-55.

[120] Изброените примери за съдебното „управление“ на Харабин са с произход от: Eva Mihočková,

Šikanovanie v talári, PLUS 7 DNÍ , 12 декември 2011 г. [онлайн на http://www.pluska.sk/plus7dni/vsimli-sme-si/sikanovanie-vtalari.html]. Вижте също Pavol Kubík & František Múčka, Ako úraduje Štefan I. Čistič: Pôsobenie nového šéfa Najvyššieho súdu SR varuje pred rozširovaním jeho kompetencií, TREND, 30 Септември 2009 [на http://www.etrend.sk/ekonomika/ako-uraduje-stefan-i-cistic-2.html ; или Pavol Kubík, Keď losuje Štefan Harabin: Na Najvyššom súde majú rozhodnutia predsedu občas väčšiu váhu ako paragrafy, TREND, 11 март 2010 г. [на http://www.etrend.sk/ekonomika/ked-losuje-stefan-harabin-2.html ].

[121] За повече детайли виж. Bojarski & Köster, по-горе бел. 106, at 111-112; Ľuboš Kostelanský, Vanda Vavrová, Harabinovi sudcovia zarobili viac ako premiér, PRAVDA, 12 August 2010; или Mihočková, по-горе бел. 119.

[122] Mihočková, по-горе бел. 119. Виж също Pavol Kubík & František Múčka, по-горе бел.119.

[123] Pokol, по-горе бел. 55, или Z. Fleck, Judicial Independence and its Environment in Hungary, in SYSTEMS OF JUSTICE IN TRANSITION: CENTRAL EUROPEAN EXPERIENCES SINCE 1989 (J. Přibáň, P. Roberts & J. Young eds., 2003) 12.

[124] Виж например Smilov, по-горе бел. 19, at 313.

[125] Parau, по-горе бел. 12; Ramona Coman & Cristina Dallara, Judicial Independence in Romania, in JUDICIAL INDEPENDENCE IN TRANSITION (Anja Seibert-Fohr ed., 2012).

[126] Примери по-горе, бел. 72

[127] За подробен анализ виж Michal Bobek, The Administration of Courts in the Czech Republic: In Search of a Constitutional Balance, 16 EUROPEAN PUBLIC LAW 251 (2010).

[128] За да се запознаете, виж например: András Jakab, On the Legitimacy of a New Constitution. Remarks on the Occasion of the New Hungarian Basic Law of 2011, in CRISIS AND QUALITY OF DEMOCRACY IN EASTERN EUROPE (MA Jovanović and Đorđe Pavićević eds., 2012) 61 или László Salamon, Debates Surrounding the Concepts of the New Constitution, 3 HUNGARIAN REVIEW 1522 (2011)

[129] Включително намаляване на задължителната пенсионна възраст на съдиите, което впоследствие е обявено за противоконституционно от унгарския Конституционен съд (Решение 33/2012. (VII. 17.) AB, публикувано също в Magyar Közlöny 2012/95). Новият закон също е обявен, че нарушава правото на ЕС в Решение на Съда на Европейските общности от 6 ноември 2012 г., дело C-286/12, Commission v. Hungary , все още не съобщено.

[130] Може само да се спекулира дали някои "западни" съдии, които са били активни в различни европейски организации, дали живот на модела на съдебен съвет по "европейски стандарт", са се опитали да приложат този модел на "Изток", така че да могат по-късно да го използват като „лостов ефект“ в родните си страни. Вижте също така STRENGTHEN THE JUDICIARY'S INDEPENDENCE IN EUROPE! INTERNATIONAL RECOMMENDATIONS FOR AN INDEPENDENT JUDICIAL POWER (P.-A. Albrecht & J. Thomas eds., 2009).

[131] Например Германия наскоро бе порицана от CoE, че няма съдебен съвет. Виж по-горе бел. 13.

Критично изследване на съдебните съвети в Централна и Източна Европа

БИБЛИОТЕКА

Търсене

РУБРИКИ

АВТОРИ