Съдебна независимост и/или ефективно администриране на съдебната власт?
Ян Гинтер (Jaan Ginter)
професор по криминология в университета в Тарту (Таrtu Ülikool)
Съдебна независимост и/или ефективно администриране на съдебната власт? word
Съдебна независимост и/или ефективно администриране на съдебната власт? pdf
1. Кога започнахме да мислим по въпроса за съдебната независимост? Защо тя трябва да ни интересува?
В днешно* време сме привикнали към дебата за съдебната независимост и рядко се замисляме за произхода на тази концепция, за това дали и как сме се възползвали от нея. Макар че идеята за разделението на властите е обсъждана още от Аристотел и Полибий до Марсилий Падуански, Джон Фортескьо и Гаспаро Контарини*[1], съдебната независимост е сравнително съвременно изобретение.
Векове наред са съществували единствено органи, които са имали съдебни функции без почти никаква независимост. Например по време на норманската монархия кралят и неговият Curia Regis са оглавявали съдебната власт в английското кралство. Впоследствие обаче с учредяването на все повече съдилища се развива и самата съдийска професия. През петнадесети век ролята на краля в правораздаването намалява значително. Въпреки това кралете все още са могли да оказват влияние върху съда и да освобождават съдиите от длъжност. Династията на Стюардите упражнява това правомощие периодично, за да бламира решенията на Парламента.*[2]
През 1641 г. неограничената кралска привилегия за учредяване на съдилища е ограничена с премахването на съдилищата на Звездната палата (Star Chamber) и Висшата комисия (High Commission) от Парламента, а също така и с приемането на английския Bill of Rights*[3], с който е обявено за противозаконно учредяването на църковни съдилища от страна на Джеймс II*[4]. След като Стюардите са детронирани с Революцията от 1688 г., нагласата към властта на краля да бламира Парламента чрез освобождаването на непокорни съдии и номинирането на нови съдии все повече прераства в отвращение. В крайна сметка крал Уилям III приема Act of Settlement 1701*[5], с който се въвежда несменяемост за съдиите с изключение на хипотезите, в които парламентът има правомощието да ги освободи от длъжност.*[6] Като цяло, от 18 век насетне това е довело до значителна степен на независимост на британските съдии по отношение на изпълнителната власт.*[7]
От времето на Аристотел основната причина да бъде защитавана съдебната независимост е да бъдат предпазени хората от тирания.*[8] Установено е, че съдебната независимост е най-важна в тези случаи, в които съдилищата са призвани да разрешават спорове между гражданите и държавата или между различните власти. По своята същност съдебната независимост означава, че съдиите са свободни от страх от репресия да отсъдят срещу правителството, ако това се изисква от закона.*[9]
На по-късен етап съдебната независимост се разглежда в много по-широк контекст, включващ неправомерно влияние от всякакви възможни фактори в обществото.
Макар че съществува напрежение между независимостта, от една страна, и отговорността и отчетността, от друга, независимостта не може да бъде устойчива, ако корупционните практики преобладават.*[10] Заплахата за съдебната независимост не винаги идва от страна на правителството. Съдебната власт трябва да се притеснява за своята независимост не само по отношение на останалите власти, но и по отношение на други нелегитимни източници на власт. Независимостта на съдебната власт от останалите власти е от ключово значение, но е безсмислена, ако на мястото на този вид натиск съдиите са подложени на друг неправомерен натиск. Следователно правителствата, които се опитват да утвърдят независима и автономна съдебна система, която се ползва с уважението и доверието на хората, трябва да предприемат определени стъпки, за да осигурят независимостта на съдебната власт от влиянието на силни неправителствени групи, които имат интерес да окажат влияние върху изхода от делата.*[11] В този смисъл съдебната независимост има прагматични основания. Съдиите, които могат да бъдат повлияни от неправомерни фактори, ще постановяват съдебни решения, които не са основани изцяло на закона и фактите, а отчитат интересите на тези фактори. Поради това съдебните решения, постановени под неправомерно влияние, биха отвели обществото далеч от моделите на поведение, които самото общество чрез законодателството*[12] е приело, че най-добре обслужват интересите му.
Съдебната независимост означава нещо много повече от възможността съдията да постановява съдебни решения, свободен от политическо влияние. Независимостта има редица дефиниции и измерения, включително свързани със структурните, организационни и административни аспекти на съдебната власт.
Международната асоциация на съдиите е декларирала, че „[с]ъдебната независимост е независимост от всяко външно влияние върху решенията на съдията по съдебни въпроси, гарантираща [за] гражданите безпристрастен процес съгласно закона. Това означава, че съдията трябва да е защитен от възможността да му бъде оказван натиск и друго влияние от страна на изпълнителната и законодателната държавна власт, както и от страна на медиите, бизнеса, общественото мнение и т.н. Същевременно обаче независимостта предполага и наличието на гаранции срещу влияние, вътрешно за самата съдебна власт*[13].
Съществуват няколко различни видове независимост:
1) същинска независимост, наричана също така, съответно в немското и американското право, функционална независимост (sachliche Unabhangigkeit) или свобода при постановяване на решение (decisional independence) (постановяването на решения и упражняването на същинските съдебни правомощия не се подчинява на нищо друго освен на закона);
2) лична независимост (адекватни гаранции за мандата на съдиите и несменяемостта им);
3) колективна (институционална) независимост (участие на съдиите в централното администриране на съдилищата);
4) вътрешна независимост (независимост от високопоставените съдии и други колеги).*[14]
Дискусията относно въздействието на стремежа към ефективно съдебно управление трябва да има предвид всички тези видове независимост.
В своя коментар на естонската конституция Раул Наритс (Raul Narits) и Уно Льомус (Uno Lõhmus) твърдят, че конституционните разпоредби относно съдебната независимост трябва да защитават съдилищата най-вече от изпълнителната власт*[15] и че европейските държави с бързи темпове възприемат съдебното самоуправление, отбелязвайки, че съдиите трябва да имат съществен принос в администрирането на съдилищата.*[16]
Резервата, която понякога се прави, е, че съдебната независимост не трябва да се постига за сметка на отговорността и отчетността на съдебната система. Ако например съдия придобие статут на несменяемост до живот в стремежа да бъде изолиран от външно влияние и след това същият този съдия демонстрира флагрантно пристрастие в своята дейност, независимостта, присъща на доживотно заеманата длъжност, прави трудно, дори невъзможно, подвеждането му под отговорност за недопустимото пристрастие. От друга страна, отговорността и отчетността на съдебната власт може да подкопаят нейната независимост. Например, ако бъде въведена строга система за дисциплинарна отговорност и процедури за отстраняване, за да бъдат държани съдиите отговорни за тяхната пристрастност, съдебната независимост неизбежно ще бъде нарушена, защото дисциплинарният режим винаги може да бъде използван за заплашване на съдиите при постановяване на непопулярни решения. Това илюстрира проблема като балансиране на два конкуриращи се интереса.*[17]
Съдебната независимост често се третира като неподправено добро, което трябва да бъде подпомагано дотолкова, доколкото е практически възможно. Традиционно независимата съдебна власт се счита за извор на справедливостта, върховенството на правото и личните права, и дори за извор на всички добри неща. Подобно боготворене на съдебната независимост не е устойчиво нито теоретично, нито емпирично. Наистина концепцията за съдебна независимост може да предизвиква нашия фундаментален принцип на взаимозависимост и взаимно възпиране на властите. Макар да няма съмнение, че е полезно да има определена степен на съдебна независимост, тази независимост трябва да бъде балансирана с отговорност и отчетност. Силно укрепената съдебна независимост невинаги е най-подходящият вариант.*[18]
Въпреки че концепцията за съдебна независимост е поне отчасти основана на аристотеловото желание за отстраняване на заплахата от тирания, неограничената съдебна независимост, ако не е балансирана с отговорност и отчетност, както и с мерки за взаимозависимост и взаимно възпиране между властите, може сама по себе си да доведе до тирания – съдебна тирания.
2. Съдилищата се нуждаят от администрация, нали?
Съдилищата не могат да функционират без администрация. Както Питър Фердинанд Друкър е казал, „[б]ез институция няма ръководство. Но и без ръководство няма институция”.*[19]
Съдилищата са изключително сложни институции, които по редица причини трудно се управляват на множество равнища.*[20] Десетилетия, а може би дори по-дълго, законодателите и много от представителите на изпълнителната власт считаха съдебната власт за зле управлявана и за източник на много фискални и бюджетни кошмари. Те също така считаха съдиите и техните ръководители за неспособни да осъществяват ефективно управление.*[21]
Ограничените административни възможности, демонстрирани от съдилищата в продължение на десетилетия, се дължат отчасти на преобладаващото разбиране, че това са несложни организации, които биха работили добре, стига съдиите да се отнасят с прилежност към натовареността си. Съвременните концепции за управление на делата и натовареността – идеята, че съдилищата са отговорни за своевременното развитие на делото и за активното управление на съдебните ресурси – все още не са били възприети. Елементарно управление на съдилищата и натовареността се е осигурявало от съдебни чиновници под формата на боравене с папките с дела и насрочването на заседания. С времето обаче нарастващите общности водят до по-голямо натоварване и този растеж става един от водещите фактори, движещи необходимостта за рационално управление на съда. Допълнителни усложняващи фактори са повишената обществена и правна сложност на проблемите, разглеждани от съдилищата. Дори когато съдебните системи опростяват съдебните си структури чрез реформи за унифициране, общностите, на които те служат, стават по-сложни и взаимосвързани. С повишаването на сложността и взаимосвързаността в обществените и икономическите отношения законите, които регулират тези отношения, започват да отразяват тяхната сложност и взаимосвързаност.*[22]
Въпреки това контролът, необходим за съдебната администрация, излага съдебната независимост на риск. Съществуват пет модела на съдебна администрация. Те са:
1) модел на управление изцяло от страна на изпълнителната власт;
2) модел на съвместно управление от страна на изпълнителната и съдебната власт или съвместно управление на трите власти (например съдебните съвети);
3) модел на пълно самоуправление от страна на съдебната власт;
4) модел на споделената отговорност;
5) модел на отделен независим орган за съдебна администрация.*[23]
Моделът на пълно самоуправление от страна на съдебната власт може да бъде класифициран в две подкатегории:
a) индивидуален модел, който концентрира отговорността в един единствен съдия, както в Ню Йорк, и
b) колективен модел, при който отговорността е съсредоточена в колегиален съдебен орган, както във федералната съдебна система на САЩ или както в Италия и Португалия.*[24]
Моделът на споделена отговорност също може да бъде класифициран в подмодели:
a) вертикално разпределение на отговорностите (т.е. отговорността по някои въпроси за цялата съдебна система е на една от властите, докато друга част от въпросите са изцяло отговорност на другата власт) и
b) хоризонтално разпределение на отговорностите — обикновено администрирането на висшите съдилища е отговорност на съдебната власт, а изпълнителната власт е натоварена с администрирането на низшестоящите съдилища (като например в Австралия, Германия*[25] и Канада).*[26]
Един от моделите на споделена отговорност на съдебната и изпълнителната власт е този, при който отговорността за съдебната система реално остава изцяло или отчасти в изпълнителната власт, като тя е длъжна да се консултира със съдебната власт при упражняването на тези свои правомощия. Разновидност на модела на споделената отговорност може да отиде отвъд консултациите със съдебната власт и да предвижда съвместна отговорност на съдебната и изпълнителната власт по отношение на администрирането съда.*[27]
В заключение може да се направи изводът, че колкото повече изпълнителната и законодателната власт са въвлечени в администрирането на съдебната, толкова повече заплахи съществуват за съдебната независимост.
3. Ефективност на администрирането на съда срещу съдебната независимост — казусът с естонските съдебни реформи
След възстановяване на своята независимост през 1991 г. Естония изпробва две различни системи за администриране на съдебната власт, а понастоящем обсъжда въвеждането на трета.
Непосредствено след възстановяване на независимостта през 1991 г., дори преди приемането на Конституцията, Естония създаде нова съдебна система. Законът за правния статус на съдиите беше приет на 23 октомври 1991 г. и влезе в сила на 1 януари 1992 г.*[28], като Законът за съдилищата беше приет на същата дата и влезе в сила година по-късно – на 1 януари 1993 г.*[29] Тези закони установиха триинстанционна съдебна власт, създадоха специални административни съдилища, а за съдиите се предвиди пожизнено заемане на длъжността.*[30]
Естония възприе модел на споделената отговорност по отношение на администрирането на съдебната власт. Този модел се доближава в значителна степен до немския модел. Отговорността е разделена хоризонтално (Върховният съд остава извън администрирането на изпълнителната власт) и вертикално (изпълнителната власт остава отговорна за по-голямата част от администрирането, а съдебната власт – само за малка част). Първоинстанционните съдилища (районните съдилища (maakohus), градските съдилища (linnakohus), административните съдилища (halduskohus) и второинстанционните съдилища (апелативните съдилища, ringkonnakohus) се администрират от Министерството на правосъдието. Министерството на правосъдието одобрява бюджета на първоинстанционните съдилища и апелативните съдилища, определя границите на съдебните окръзи и седалището им, определя броя на съдиите в съдилищата, назначава председателите на районните и градските съдилища, одобрява правилниците на тези съдилища, поземлените регистри и регистърните отделения в тях. Първоначалният подбор на съдии за първоинстанционните и апелативните съдилища беше в правомощията на съдебната власт — те бяха (и са) назначавани на длъжност от президента на Републиката по предложение на Върховния съд.*[31]
Върховният съд (Riigikohus) се самоуправлява и се финансира директно от държавния бюджет. Различният модел на администриране на Върховния съд беше до голяма степен обоснован от факта, че в Естония той действа и като конституционна юрисдикция. Съгласно Конституцията на Република Естония председателят на Върховния съд се назначава на длъжност от Riigikogu (парламента) по предложение на президента на Републиката. Съдиите във Върховния съд се назначават на длъжност от Riigikogu по предложение на председателя на Върховния съд.*[32]
В продължение на десетилетие Върховният съд и Министерството на правосъдието обсъждаха дали моделът на администриране на съдебната власт гарантира в достатъчна степен независимостта й.
Тогавашният председател на Върховния съд Раит Маруце (Rait Maruste) обяви, че е необходимо Законът за съдилищата, приет преди Конституцията, да се приведе в съответствие с нея и с общопризнатите принципи за демократично правораздаване и че по своето естество и съдържание естонската съдебна власт е сходна с англо-американската система. Поради това системата за администриране на съда трябва да следва американския модел така, че всички административни въпроси да се решават от Върховния съд и неговия председател.*[33]
Хенрих Шнайдер – друг защитник на по-силното участие на съдебната власт в собственото й администриране, изтъкна, че разделението на съдебната власт от законодателната и изпълнителната предполага нейното организационно единство и интегритет. Съдебната власт трябва да бъде независима в администрирането на съдилищата, като отговорността за това да се възложи на съдебен орган.*[34] Идеята за повече автономност в администрирането беше защитена в различни трудове. Тогавашният председател на Върховния съд Уно Льомус заяви, че съществуващите процедури за изготвяне на бюджетите на съдилищата създават риск, че съдебните решения на Върховния съд могат да се отразят върху бюджета му за следващата година.*[35] Първоинстанционният съдия Асе Самелселг стигна до заключението, че участието на изпълнителната власт в администрирането на съдебната поражда конфликт на интереси между администратора (изпълнителната власт) и съдебната власт.*[36]
През 1997 г. Раит Маруце отбеляза, че Министерството на правосъдието всъщност предлага система на администриране на съдебната власт, която третира съдилищата като юрисдикции на изпълнителната власт, с автономия да правораздават, но подлежащи на контрол и надзор от министъра на правосъдието във всички останали аспекти на тяхната дейност.*[37]
На идеята за по-голяма съдебна отговорност за съдебното администриране се противопостави Министерството на правосъдието. Тогавашният министър на правосъдието Мерт Раск (Märt Rask) заяви, че системата на съдебно администриране следва да остане в правомощията на министерството и че нито едно от правомощията на изпълнителната власт по отношение на съдебната администрация не е пречка за съдебната независимост.*[38]
Министерството на правосъдието предложи проектозакон за съдилищата, който би оставил първоинстанционните и второинстанционните съдилища под административното управление на Министерството на правосъдието. Въпреки че естонската Конституция декларира в § 146, че „[с]ъдилищата са независими в тяхната дейност и правораздават в съответствие с Конституцията и законите”*[39] позицията на министерството беше, че съдебната независимост трябва да бъде гарантирана изключително само по отношение на отделния съдия и означава единствено, че никой не може да се намесва във въпросите по дадено конкретно дело, т.е. като цяло се счита за приемлива само същностната (функционална) независимост на съдебната власт. Единственият друг аспект на независимостта, който е възприет като достатъчно важен, за да бъде обсъждан в мотивите към законопроекта, е вътрешната независимост (независимост спрямо високопоставените съдии и други колеги).*[40]
При първото четене на проектозакона в Riigikogu тогавашният министър на правосъдието Мерт Раск настояваше, че не е разумно да се променя моделът на администрирането на съдебната власт.*[41] Едва при второто четене Министерството на правосъдието се съгласи с идеята за създаване на нова институция за съдебно администриране – Съвет за администриране на съдилищата.*[42]
Новият Закон за съдилищата беше приет на 19.02.2002 г. и влезе в сила на 29.07.2002 г. Законът създаде Съвет за администриране на съдилищата, като системата на администриране на първоинстанционните и второинстанционните съдилища в известна степен се отдалечи от управлението от страна на изпълнителната власт. От този момент нататък повечето решения на Министерството на правосъдието, свързани със администрирането на съдилищата, се нуждаеха от съгласието на този съвет. Одобрението на съвета е необходимо за:
1) определянето на териториалната юрисдикция на съдилищата;
2) определянето на структурата на съдилищата;
3) определянето на точното местоположение на съдилищата и съдебните сгради;
4) определянето на броя на съдиите в съдилищата и съдиите на постоянна служба в съдилищата;
5) назначаването и предсрочното освобождаване на председателите на съдилищата;
6) определянето на броя на непрофесионалните съдии;
7) определянето на вътрешните правила на съдилищата,
8) определянето на броя на кандидатите за съдебен пост;
9) назначаването на кандидати за съдебен пост;
10) вземането на решения за допълнително възнаграждение на управителите на съдилищата;
11) създаването и съставянето на регистър на данни за информационните системи на съдилищата и процедурите за използването му;
12) набирането за редовна военна служба на съдии в отбранителните сили на държавата.
Одобрението на съвета не е необходимо по бюджетните въпроси, но той дава предварително становище по принципните положения при съставяне и изменение на годишния бюджет на съдилищата.*[43]
Въпреки всичко изпълнителната власт остана широко ангажирана в администрирането на първоинстанционните и второинстанционните съдилища, а за съдебната власт тази ситуация продължи да бъде неудовлетворителна.
Следващият движещ фактор, който трябва да бъде взет под внимание при разглеждане на развитието на естонските съдебна власт, е, че самите съдии изработваха принципите на нейното развитие. Дискусията относно развитието на самоорганизацията на съдебната власт, нейното финансиране и управление стигна кулминацията си през февруари 2007 г., когато на събрание en banc, включващо всички естонски съдии, бяха приети принципите за развитие на съдебната власт. Документът с принципите, съобразно които съдебната власт се развива като отделна независима власт, за първи път в историята на Република Естония постави насоките и целите на това развитие.
Като най-важни за развитието на съдебната власт бяха декларирани следните принципи:
1. Естонската съдебна власт е конституционно установена институция, която пи силата на принципите за разделение и баланс на властите е независима в своята дейност.
2. Съдебната власт е организирана като независима власт, отговорна за функционирането на правосъдието въз основа на закона и процедурите, установени със закон.*[44]
3. За да се осигури развитието на съдебната власт, при спазване на фундаменталните ценности за нейното функциониране, съгласно установените изисквания, е важно да се регулират правомощията и структурата й, да се усъвършенства дейността по финансирането и администрирането й, да се задълбочи самоуправлението и да се насърчи обучението и кадровата политика.
….
7. За по-нататъшното развитие, съобразено с принципа на разделение на властите, администрирането на съдилищата трябва да бъде отделено от изпълнителната власт. За да се гарантира надлежно администриране и развитие на съдилищата, се създава независим административен орган, който в правен и организационен смисъл е част от единната съдебна власт и от цялостния управленски модел на системата.
8. Съдебната власт трябва да се управлява въз основа на принципа на самоуправление, като то се осъществява чрез дейността на съда en banc, Съвета за администриране на съдилищата, председателя на Върховния съд, председателите на съдилищата, общото събрание на съда и генералния директор на административния орган на съдилищата и административните директори на съдилищата.
…
15. Бюджетът на съдебната власт, който е отделен от бюджета на Министерството на правосъдието, трябва да стане устойчив всеобхватен бюджет на системата на правораздаването, чиито приоритети за развитие са установени за поне тригодишен период*[45].*[46]
През март 2008 г., министърът на правосъдието събра работна група за подготовка на законодателни изменения в областта на съдебното администриране и организация. През 2009 г. работната група, оглавявана от Мерт Раск, който беше министър на правосъдието по време на приемане на Закона за съдилищата през 2002 г., а понастоящем е председател на Върховния съд, внесе нов законопроект за съдилищата.[47] Новият законопроект предлага пълна промяна в администрирането на съдилищата. Администрирането на първоинстанционните и второинстанционните съдилища става по начина, по който се администрира Върховният съд, Министерството на правосъдието се лишава от почти всички функции в областта на съдебното администриране, което се възлага на Съвета за администриране на съдилищата и Центъра за администриране на съдилищата.
На пръв поглед изглежда, че законопроектът би следвало да е популярен в средите на съдебната власт. На практика обаче огромното мнозинство върховни съдии и съдии от първоинстанционните и второинстанционните съдилища му се противопоставиха.*[48]
Причините за опозицията срещу законопроекта са няколко.*[49] Почти всички, които се противопоставиха на законопроекта от 2009 г., бяха неудовлетворени от обстоятелството, че се предлага в администрирането на съдилищата да се въведат множество елементи, които от дълго време са употребявани изцяло в сферата на държавната администрация и държавните служители.
Проектозаконът предлагаше председателят на Върховния съд да може да бъде освобождаван от длъжност от Riigikogu по предложение на президента, без да бъде обосновавана конкретна причина за отстраняването.*[50] Това нововъведение беше обяснено като средство за гарантиране на по-ефективно управление на съдебната власт от страна на председателя на Върховния съд. Въпреки че такива мерки не са неприсъщи за администрирането в рамките на изпълнителната власт, въвеждането им в управлението на съдебната власт създава ненужни потенциални възможности за оказване на натиск върху председателя на Върховния съд от страна на изпълнителната и законодателната власт. Такива възможности са изключително опасни в Естония, защото естонският Върховен съд упражнява съдебен контрол за законосъобразност и конституциносъобразност на юридическите актове на изпълнителната и законодателната власт.
Най-голямото предизвикателство е тясното сътрудничество между съдебната и изпълнителната власт, което води до липсата на достатъчна съдебна независимост. Това предизвикателството може да се види в натиска, упражняван върху съдии както от страна на изпълнителната власт, така и от страна на високопоставени съдии.[51]
Втората най-често срещана критика срещу законопроекта от 2009 г. е, че създава прекомерно йерархични взаимоотношения между председателя на Върховния съд, председателите на съдилищата, председателите на отделенията, от една страна, и върховните и останалите съдии, от друга. Законопроектът предвижда:
1) освобождаване на председател на отделение на Върховния съд на основание невъзможност за взаимодействие с председателя на Върховния съд *[52]; и
2) освобождаване на председател на съд, председател на отделение или административен директор на съд на основание невъзможност за взаимодействие с председателя на горестоящия съд или председателя на съда.*[53]
Тази концепция не е необичайна за отношенията между ръководители в изпълнителната власт. И, разбира се, строгата йерархия прави управлението по-ефективно. В рамките на съдебната власт обаче тези основания за освобождаване създават нежелани потенциални възможности високопоставените съдии да оказват натиск върху другите съдии – нещо, което предизвиква критика сред много анализатори.*[54] Вътрешната съдебна независимост изисква съдията да бъде независим от указанията или натиска от страна неговите колеги при осъществяване на правораздавателните функции.*[55]
Законопроектът от 2009 г. предвижда възможност съдия да може да бъде преместен от един съд в друг от председателя на съда без негово съгласие.*[56] Така администрирането на съдебната власт би улеснило справянето с натоварването в различните съдилища, но също така създава допълнителна възможност един високопоставен съдия да оказва натиск върху други съдии.
Ако правомощието да се преместват съдии е в ръцете на изпълнителната власт, това би представлявало мощно средство за възпиране и санкциониране на съдии, които не се съобразяват с желанията на властта. Но дори такова правомощие да бъде дадено на съдебната власт, то трябва да бъде в ръцете на колегиален орган и при всяко положение в ръцете на повече от едно лице.*[57]
Проблемът на обхвата на административния надзор, упражняван от едни съдии върху други, се превръща в една от водещите тема на дебатите. Например неограничен колективен съдийски контрол върху разпределението на делата може да подкопае независимостта на съдиите неконформисти. Това може да има смразяващ ефект върху съдебната независимост. От друга страна, отсъствието на контрол заради страх от накърняване на съдебната независимост може да работи срещу ефективността на съдебната система. Това може да засегне негативно общественото доверие в съдилищата. Легитимността и валидността на съдийската намеса в административното разпределение на съдия е било предмет на съдебен спор в Германия (по делото на съдия д-р В. Х. де Сомоской (V. H. de Somoskeoy)).*[58]
Друг проблем е, че законопроектът от 2009 г. оправомощава председателя на Върховния съд да разпределя сам бюджета, предвиден за различните съдилища.[59] Несъмнено най-ефективната функциониращата схема за разпределение на пари е да се предостави мандат за това на едно единствено лице. Правомощието обаче би увеличило надмощието на председателя на Върховния съд в съдебната йерархия. Трудно е да се разбере защо бюджетът не се представя на Съвета по администриране на съдилищата*[60]
Законопроектът въвежда и една новост за естонската съдебна власт – заместващи съдии. Съгласно законопроекта заместващите съдии трябва да притежават квалификацията, необходима за съдия, и се назначават въз основа на същата процедура, приложима за останалите съдии, но получават заплата само за времето, през което са назначени да изпълняват длъжността.
Използването на заместващи съдии и съдии на непълен работен ден е широко критикувано. То е ефективно от гледна точка на разходите, защото не изисква дългосрочен ангажимент на съдии, помещения и персонал. Тези предимства обаче трябва да се преценят наред с недостатъците на такава система. Критиката към нея е, че това води до второкласно правосъдие. Твърди се, че използването на съдии на непълен работен ден е несъвместимо с редовното провеждане на заседания в дадена област и може да наруши еднаквото приложение на закона. Възможно е тези непрофесионални съдии, които не угаждат на правителството, да бъдат отстранени от поста си или да не им бъде предложена възможност да бъдат назначени на постоянна длъжност. В очите на обществото това не е ли фактор, който може да окаже влияние върху безпристрастността? Въпреки тези сериозни възражения към института на съдия на непълен работен ден, подобно разрешение се използва в множество страни. Монреалската декларация от 1983 г. не споменава, че практиката за назначаване на съдии на непълен работен ден е несъвместима със съдебната независимост (§ 2.20 и обяснителните бележки).[61] Но според декларацията не бива да се прибягва към тази практика, защото в обществените очаквания за независимост може да се посее съмнение за безпристрастността и независимостта на съдията.*[62]
По отношение на естонската съдебна власт има още един аргумент срещу въвеждането на заместващи съдии. Естонската конституция § 147 ясно определя, че „съдиите се назначават пожизнено“[63] и е изключително спорно дали заместващият съдия, който получава възнаграждение само за кратките периоди, в които служи, може да се счита за пожизнено назначен съдия. Във всеки случай гаранциите за независимост са значително по-малки за заместващите съдии, отколкото за „пълноправните“ съдии, назначени пожизнено.
В заключение може да се каже, че историческото развитие на правната рамка на съдебното администриране на естонската правосъдна система показва, че администрирането на съдилищата може да компрометира съдебната независимост независимо от модела, който бъде възприет.
Превод: Симеон Стойчев
* Публикувано в: Jaan Ginter. Judicial Independence and/or(?) Efficient Judicial Administration, Juridica International, 2010, No. 1, pp. 108-115.
[1] S. D. Gerber. The Court, the Constitution, and the History of Ideas. – Vanderbilt Law Review 2008 (61), р. 1088-1105.
[2] R. J. McWhirter. Going Courting. Where We Got Courts and the Rule of Law. - Arizona Attorney, October 2008 (45), р. 12-22.
[3] English Bill of Rights. достъпно на:
[4] R. J. Reinstein. The Limits of Executive Power. - American University Law Review, December, 2009 (59), стр. 282.
[5] Act of Settlement. достъпно на:
[6] Нито един висш английски съдия не е отстраняван след 1830 г. Вж. M. Dakolias, K. Thachuk. Attacking Corruption in the Judiciary: a Critical Process in Judicial Reform. – Wisconsin International Law Journal, Spring, 2000 (18), с. 402. Въпреки това досега е имало много малко случаи на неподобаващо поведение. Един съдия е умрял в Нотингам на 17 юли 1884 г. в дом, който не е бил нито толкова образцов, нито толкова приличен, колкото подобава на един съдия. Но доколкото става дума за независимост, всякакви примери за подчинение на изпълнителната или законодателната власт през последното столетие в Англия е трудно, ако не невъзможно, да бъдат открити. Вж. Lord Lane. Judicial Independence and the Increasing Executive Role in Judicial Administration. – Judicial independence: the contemporary debate. S. Shetreet, J. Deschenes (eds.). Dordrecht: Kluwer Law International 1985, р. 525.
[7] S. Jay. Servants of Monarchs and Lords: the Advisory Role of Early English Judges. – American Journal of Legal History 1994 (38), p. 151.
[8] S. D. Gerber (бел. 1), р. 1090.
[9] J. C. Wallace. An Essay on Independence of the Judiciary: Independence from what and why. – New York University Annual Survey of American Law 2001 (58), р. 242.
[10] M. Dakolias, K. Thachuk (бел. 6), р. 354.
[11] J. C. Wallace (бел. 9), р. 245-246.
[12] Тук няма да се впускаме в дискусия дали дадено общество е в състояние да намери най-добрите модели за поведение чрез законодателството и просто ще предположим, че ние не сме били в състояние да намерим други по-добри източници за това.
[13] International Association of Judges. Meeting in Recife, 17-21 September 22000, Final Report. The Independence of the Individual Judge within his Own Organization. достъпно на:
http://www.iaj-uim.org/site/modules/mastop_publish/?tac=41 (17.06.2010).
[14] Вж. S. Shetreet. The Normative Cycle of Shaping Judicial Independence in Domestic and International Law: the Mutual Impact of National and International Jurisprudence and Contemporary Practical and Conceptual Challenges. - Chicago Journal of International Law, Summer, 2009 (10), р. 281; M. Dakolias, K. Thachuk (бел. 6), р. 361-362.
[15] Eesti Vabariigi Pohiseadus. Kommenteeritud valjaanne (Конституция на Република Естония. Издание с коментар). Tallinn: Juura, 2002, с. 611 (на естонски).
[16] Eesti Vabariigi Pohiseadus. Kommenteeritud valjaanne. 2. taiendatud trukk (Конституция на Република Естония. Издание с коментар. Второ, преработено издание). Tallinn: Juura, 2008, с. 678 и с. 683 (на естонски).
[17] D. Pimentel. Reframing the Independence v. Accountability Debate: Defining Judicial Structure in Light of Judges’ Courage and Integrity. – Cleveland State Law Review 2009 (57), р. 5.
[18] F. B. Cross. Thoughts on Goldilocks and Judicial Independence. – Ohio State Law Journal 2003 (64), с. 195.
[19] СТР. F. Drucker. Management: Tasks, Responsibilities, Practices. New York: Harper & Row 1973, с. 6.
[20] A. B. Aikman. The Art and Practice of Court Administration. Boca Raton, Florida: CRC Press 2007, с. 5.
[21] Ibid., с. 7.
[22] S. Henley, J. H. Suhr. The Role of Court Administration in the Management, Independence, and Accountability of the Courts. – Florida Bar Journal, March, 2004 (8), р. 29.
[23] S. Shetreet. Judicial Independence: New Conceptual Dimensions and Contemporary Challenges. – Judicial independence: the contemporary debate. S. Shetreet, J. Deschenes (eds.). Dordrecht: Kluwer Law International 1985, р. 644.
[24] Ibid.
[25] Конституционният съд (Bundesverfassungsgericht) в Германия се ползва с много по-широка административна независимост от другите съдилища. Проектобюджетът на Конституционния съд се изготвя и се представя на Министерството на финансите директно като отделен проект, също както проектобюджета на федерално министерство.
[26] S. Shetreet (бел. 23), р. 644.
[27] Ibid., с. 645.
[28] Eesti Vabariigi kohtuniku staatuse seadus, 1991. – RT 1991, 38, 473 (на естонски).
[29] Kohtute seadus, 1991. – RT 1991, 38, 472 (на естонски).
[30] Предимствата и недостатъците на съдебната независимост, гарантирана от закона от 1991 г., са обсъдени в статията: J. Ginter. Guarantees of Judicial Independence. – Juridica International 1996 (I), р. 75-84.
[31] Eesti Vabariigi pohiseadus, § 150. – RT 1992, 26, 349; RT I 2007, 43, 311 (на естонски). Превод на английски е достъпен на http://www.president.ee/en/estonia/constitution.php (23.03.2010).
[32] Конституция на Естония, § 150.
[33] R. Maruste. Eesti kohtususteemi juhtimise korrastamise kava (Проект за регулиране на управлението на съдебната система). – Juridica 1995/5, с. 199-203 (на естонски).
[34] H. Schneider. Kohus lahusvoimude susteemis (Съдилищата в системата на разделението на властите). – Juridica 1999/9, с. 419 (на естонски).
[35] U. Lohmus. Kohtuvoimu soltumatus ja kohtuhaldus (Независимост на съдебната власт и съдебната администрация). - Riigikogu Toimetised 2001 (3). достъпно на http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=11686&op=archive2(17.01.2010) (на естонски).
[36] A. Sammelselg. Kohtukorralduse korraldamatus parsib kohtususteemi arengut (Проблемите на съдебната администрация спъват развитието на съдебната система). – Riigikogu Toimetised 2001 (3). достъпно на http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=11686&op=archive2 (17.01.2010) (на естонски).
[37] R. Maruste. Kuidas korraldada kohtukorraldus? (Как да се организира администрацията на съдилищата?) – Juridica 1997/10, с. 501 (на естонски).
[38] M. Rask. Voimude tasakaalustatus kui pohiseadulik vaartus (Балансът на властите като конституционна ценност). Riigikogu Toimetised 2001 (3). достъпно на http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=11686&op=archive2 (17.01.2010) (на естонски).
[39] Конституция на Естония, § 146.
[40] Kohtute seaduse eelnou seletuskiri (Обяснителен меморандум на Проектозакона за съдилищата), 2000. Достъпно на:
http://web.riigikogu.ee/ems/sarosbin/mgetdoc?itemid=003674649&login=proov&password=&system=ems&server=ragne11 (24.01.2010) (на естонски).
[41] The speech of then Minister of Justice, Mart Rask, at the first reading of the Courts Act in Riigikogu on 14 February 2001. достъпно на http:// web.riigikogu.ee/ems/stenograms/2001/02/t01021405-15.html (25.01.2010) (на естонски).
[42] Пак там.
[43] Kohtute seadus (Закон за съдилищата), § 41. – RT I 2002, 64, 390; 2009, 68, 463 (на естонски).
[44] Този принцип включва и други елементи.
[45] Този принцип включва и други елементи.
[46] Принципи за развитие на съдебната система. Решение на съдът en banc от 9 февруари 2007, достъпно на http://www.nc.ee/?id=188 (26.03.2010).
[47] Текст на Законопроекта за съдилищата (2009), достъпно на http://www.riigikogu.ee/?page=pub_file&op=emsplain&content_type=application/ msword&file_id=868762&file_name=Kohtute%20seadus%20(652).doc&file_size=384000&mnsent=649+SE&fd=26.03.2010 (26.03.2010) (на естонски); Обяснителен меморандум към законопроекта за съдилищата (2009) (бел. 40).
[48] J. Filippov. Reformierakond valmistub kohtuid politiseerima (Реформаторската партия се готви да политизира съдилищата). – Eesti Ekspress, 10.12.2009, достъпно на http://www.ekspress.ee/news/paevauudised/eestiuudised/reformierakond-valmistub-kohtuid-politiseerima.d?id=27693755
(12.01.2010) (на естонски).
[49] U. Lohmus. Kohtuhaldus kohtute seaduse eelnou jargi (Администриране на съдебната система по Законопроекта за съдилищата). – Juridica 2010/2, с. 75-85 (на естонски); СТР. Simson. Debatt: Kas kohtuid kummitab politiseerumisoht? (Дебат: Има ли заплаха за политизиране на съдилищата?). – Eesti Paevaleht, 3.02.2010, достъпно на http://www.epl.ee/artikkel/487310 (23.03.2010) (на естонски).
[50] Чл. 27 от Законопроекта за съдилищата (2009).
[51] S. Shetreet (бел. 14), р. 296.
[52] Законопроектът (2009), § 26.
[53] Законопроектът (2009), § 19.
[54] Вж. например S. Shetreet (бел. 14).
[55] S. Shetreet (бел. 23), р. 637.
[56] Законопроектът (2009), § 52.
[57] S. Shetreet (бел. 23), р. 630.
[58] Ibid., с. 638-639.
[59] Законопроектът (2009), § 92.
[60] The First Study Commission of the International Association of Judges has concluded in their (2003) study on „The Role and Function of the High Council of Justice or Analogous Bodies in the Organisation and Management of the National Judicial System” that „[t]he independence of the judiciary is also dependent on adequate budgetary allocations for the administration of justice and the proper use of those resources. This can be best achieved by an independent body which has responsibility for the allocation of those resources”, достъпно на http://www.iaj-uim. org/site/modules/mastop_publish/?tac=43 (21.06.2010).
[61] Universal Declaration on the Independence of Justice. – Judicial Independence. S. Shetreet, J. Deschenes (eds.). Dodrecht, Boston, Lancaster: Martinus Nijhoff Publishers, 1985, р. 447.
[62] S. Shetreet (бел. 23), р. 626.
[63] Конституция на Естония, § 147.