СЪДЕБНАТА НЕЗАВИСИМОСТ В ИТАЛИЯ: ПОД ОБСАДА
Джон Аденитайър
(John Adenitire)
Екипът на Съдебно право представя на Вашето внимание анализа на Джон Аденитайър „Съдебна независимост в Европа“. Текстът ще бъде публикуван на три части в периода 18-25 юни както следва:
– в първата част на 18 юни Ви запознахме с увода на изследването, както и със съдебната власт в Кралство Швеция – текстът можете да прочетете тук: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2016/6/17/-
– втората част е посветена на съдебната власт в Италианската република;
– Третата част представя проблемите във Федерална република Германия и заключението на изследователя по проблемите на съдебната независимост в разглежданите правни системи. На тази дата ще имате възможност да намерите и пълния текст на изследването в прикачен файл.
СЪДЕБНАТА НЕЗАВИСИМОСТ В ИТАЛИЯ: ПОД ОБСАДА word
СЪДЕБНАТА НЕЗАВИСИМОСТ В ИТАЛИЯ: ПОД ОБСАДА pdf
Съдебна структура в Италия
Италианската система не познава принципно разграничение между съдии и прокурори. И двете са конституционно категоризирани като magistrati, въпреки че изпълняват различни функции.[1] Доскоро ролите бяха взаимнозаменяеми почти свободно и само по желание, но новите реформи спряха тази практика, като сега е позволено на съдии да стават прокурори - и обраното - само четири пъти през своята кариера.[2]
Италианската съдебна система е разделена на три категории. Съществуват общи съдилища, специализирани съдилища и Конституционен съд. Общите съдилища са разделени на три инстанции със специфични процедури по обжалване. По принцип първата инстанция са Tribunale - за общите граждански и наказателни дела, и Corte D’Assise, който правораздава по тежките криминални деяния. Tribunale обаче разглеждат жалби срещу решенията на Giudice di Pace (мирови съдия) – почетен първоинстанционен съдия с юрисдикция върху граждански искове с малък размер. Решенията на Tribunale и Corte di Assise могат да се обжалват пред Corte di Appello и Corte d’Assise d’Appello съответно. Последната инстанция е Corte di Cassazione.
Функциите на италианския Конституционен съд са уредени в чл. 134 от италианската Конституция. Съдът разрешава спорове относно конституционната легитимност на законодателни разпоредби, приети от държавата или регионите. Той също разрешава спорове за компетентност между различните конституционни институции. На последно място съдът е длъжен да гарантира, че предметът на референдума съответства на ограниченията, заложени в чл. 75 от Конституцията.
Съдът на одиторите (Corte dei Conti) и Военният съвет (Consiglio Supremo di Difesa) са специализирани съдилища. Административните съдилища също се считат за такива. Първоинстанционните решения на административните съдилища могат да се обжалват пред Държавния съвет (Consiglio di Stato). Структурните позиции на италианското правителство в Държавния съвет са особено интересни във връзка със съдебната независимост. Съгласно чл. 100 от Конституцията, Съветът всъщност не само е апелативен административен съд, но също изпълнява и консултативна роля в полза на правителството и италианските региони (децентрализирани регионални правителствени институции). Четири от седемте отделния съветват централната администрация по отношение на предложенията за законодателни мерки на правителството и широк кръг от правни въпроси в министерствата и регионалните администрации. Съдиите всяка година променят отделението, в което работят, като ефектът от това е, че съдия, който една година изпълнява консултативни функции, на следващата може да изпълнява правораздавателни.[3] Юрисдикцията на административните съдилища е ограничена от факта, че гражданите могат да изберат президента на републиката да извърши контрол за законосъобразност на неблагоприятно административно решение. Ако бъде направен този избор, пътят към осъществяване на контрол от административни съдилища се затваря. Този контрол обаче е само номинално осъществяван от президента. На практика самото правителство решава, въпреки задължението да се консултира с Държавния съвет. Независимо от това обаче министърът може да реши нещо различно от Съвета по въпроса, ако получи одобрението на Съвета на министрите.[4]
Анализът на състава на Държавния съвет и юридическите гаранции за независимостта на административните съдилища ще разкрие допълнителни опасения за отношенията с изпълнителната власт. Това вече показва, че Съветът, в неговата консултативна роля, е институционален партньор на изпълнителната власт. Такова партньорство трябва да е пречка по принцип пред това да изпълнява съдебни функции, защото е в противоречие с видимата структурна независимост, изисквана за упражняване на надлежен контрол. Освен това ограничаването на компетентността на административните съдилища може да се разглежда като опит да се изведат политическите актьори от надлежния контрол на съдебен орган. Въпреки че не е директно посегателство върху съдебната независимост, то опорочава възможността гражданите да се ползват от безпристрастен съдник, когато са увредени от публичен орган.
Процедура за съдебни назначения
Член 106 от Конституцията установява, че назначаването на магистрати в общите съдилищата се извършва чрез държавни изпити. Всеки завършил юрист, който има следдипломна квалификация от Училището за юридически професии, има право да се яви на изпитите. Опитните адвокати и преподаватели, почетните и специализираните съдии, директорите в държавните органи с юридическа квалификация също могат да се явят на изпита.[5] Изпитите се организират от Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) – конституционният орган, натоварен с администрирането на съдебната власт, с помощта на Министерството на правосъдието.[6] Тези, които издържат изпита, се назначават за магистрати. Те трябва да преминат през допълнително двугодишно обучение, шест месеца от което в Съдебното училище. Останалата част от обучението се прекарват в стаж в съдилищата. В края на обучението, те се оценяват и ако това е успешно, се одобряват за магистрати от CSM.[7] Повишаването става автоматично по ред на старшинство и при условията на атестиране на професионалния им капацитет, старание и отдаденост[8] на всеки 4 години от CSM. Системата различава ранг от функция, така че магистрат от по-висок ранг може, ако желае, да упражнява функциите на магистрат с по-нисък ранг (напр. съдия с ранг на апелативен съдия може да упражнява функциите на съдия от първоинстанционен съдия).
Тази процедура по назначения изглежда задоволително свободна от политическо вмешателство, при условие че се контролира от CSM. Мнозинството от изпълнителните членове на CSM са съдии. Това показва високата степен на самоподбор в съдебната власт. Всъщност чл. 104 от Конституцията определя състава на CSM: членовете по право включват президента на републиката, председателя и генералния прокурор при Касационния съд (Corte di Cassazione). Останалите членове са избираеми. Две трети трябва да бъдат избрани от всички magistrati, докато една трета се избира от двете камари на парламента в съвместно заседание от списък с университетски преподаватели и юристи с поне петнадесетгодишен професионален опит. Сегашните членове са двадесет и седем. CSM също контролира и назначаването на Giudici di Pace – пъвоинстанционните почетни съдии. Всеки италиански гражданин над тридесет години, с необходимото да практикува право, може да кандидатства за обявена свободна длъжност и да премине през необходимото обучение. В края на периода на обучение CSM избира най-подходящите стажанти и ги назначава.
CSM няма никакво влияние върху назначаването на членовете на специализираните съдилища и Конституционния съд. Членството в последния се урежда от чл. 135 от Конституцията по следния начин. Конституционният съд се състои от петнадесет съдии. Една трета от тях се назначават от президента на републиката, една трета от двете камари в съвместно заседание и една трета от най-високопоставените съдилища. Членовете трябва да бъдат избрани измежду сегашните или пенсионирани magistrati от общите или административни съдилища, университетски професори и адвокат с поне двадесет годишен професионален стаж.
Процедурата по назначаване на административни съдии е много по-политизирана. Първоинстанционните административни съдии се назначават чрез държавни изпити, контролирани от правителството и след консултация с Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (CPGA) - орган за административните съдилища, сходен със CSM. Половината от съдиите в Държавния съвет се избират от CPGA, а другата измежду първоинстанционните административни съдии, които са проявили интерес. Една четвърт се назначават директно от правителството измежду опитни адвокати и преподаватели, съдии от общите съдилища и професионалисти, които имат управленски функции в публичните институции. Другата четвърт се подбират чрез държавни изпити.[9] Председателят се назначава директно от правителството.
Докато може да се очаква, че назначенията в италианския Конституционен съд биха могли да бъдат по-политизиран порцес, тъй като конституционните съдии често трява да правораздават по изключително спорни политически въпроси, то е донякъде учудващо, че в Италия процедурата по назначения в административните съдилища е тази, която е най-политизирана от всички. Всъщност докато членове на Конституционния съд се избират в равни пропорции от всички основни държавни институции (изпълнителната власт е пряко изключена, но прави своя избор чрез контролираните от партията депутати), изпълнителната власт е тази, която контролира процедурата по назначенията в административните съдилища, особено по отношение на Държавния съвет. Несъвместимостта на тази практика със съдебната независимост е видна. Изпълнителната власт назначава тези, които ще оценяват нейните действия, предмет на правни спорове с гражданите.
Мерки срещу неправомерно влияние и съдебна отчетност и отговорност
Независимостта на съдебната власт от неправомерно влияние е конституционно защитена от чл. 101, който урежда, че магистратите се подчиняват само на закона, и чл. 104, който гласи, че съдебната власт е автономен организъм, независим от другите власти. Тези разпоредби обаче се отнасят само до съдиите от общите съдилища. Всъщност чл. 108 урежда, че независимостта на съдиите от специализираните съдилища се урежда от обикновеното законодателство. Юрисдикцията на обикновените съдилища е защитена от конституционната забрана за създаване на извънредни и специални съдилища (освен тези от специализираните съдилища).[10] Италианският Наказателен кодекс също забранява поведение, което може неправомерно да повлияе на решенията на отделни съдии. Подкупите, насилието или заплахата с насилие са криминализирани.[11] Италианската Конституция също гарантира несменяемостта на обикновените магистрати, като те могат да бъдат отстранени или освободени от длъжност само след решение на CSM.
Независимостта на държавните прокурори има специално място в италианския правен ред, като те се считат за част от съдебната власт. Като такива те се ползват от конституционните гаранции за съдиите от общите съдилища. Освен това се ползват и от гаранции, които са специфични за тяхната длъжност. Това е конституционното задължение за задължително повдигане на обвинение и възможността директно да контролират съдебната полиция.[12] Задължителното повдигане на обвинение[13] подпомага съдебната независимост, като позволява на отделния прокурор да не бъде принуждаван от никого да започне или прекрати наказателно преследване, дори от неговия ръководител[14] (но ръководителят му може в определени случаи да му изземе делото). Задължителното наказателно преследване обаче не предполага във всеки случай, че прокурорът трябва да пледира за осъждането на обвиняемия. Независимият анализ и проверката на юридическата стойност на събраните доказателства може да доведе до това прокуратурата да пледира за оправдателна присъда. Възможността директно да бъде управлявана съдебната полиция, насърчава съдебната независимост, защото разследванията и събирането на доказателства се извършва при стриктни изисквания за законосъобразност и не са повлияни от политически или други неюридически интереси.
Гаранциите за защита на административните съдии се съдържат в част 3 от Закон 186/1982. Член 24 гарантира, че тяхната несменяемост и предприемането на дисциплинарни мерки спрямо тях става само с решение на CPGA. Съставът на CPGA обаче повдига въпроси, свързани с автономията на този орган от правителството. Председателят, чийто глас е решаващ в случай на паритет между членове на CPGAс право на глас, се назначава директно от правителството и той е също председател на Държавния съвет. Другите членове са избирани от административните съдии. Четирима от тях трябва да са съдии от Държавния съвет, докато другите четирима трябва да са съдии от първоинстанционните административни съдилища. Двете камари на парламента обаче избират по двама членове измежду опитни юристи и преподаватели. Очевидно е, при това положение, че процедурата по подбор на членове на CPGA е изключително политизирана. При тези условия трябва да има разумна степен на съмнение във възможността на един по своето естество политически орган да гарантира независимостта на административните съдии от политически и неюридически натиск.
За разлика от CPGA, CSM е изцяло управляван от съдиите. Неговата конституционна роля е да управлява общите съдилища по отношение на подбора, назначаването, прехвърлянето, повишаването и дисциплинарните мерки срещу съдиите.[15] По отношение на тази роля CSM има основен принос за гарантиране, че не се злоупотребява със стриктните италиански дисциплинарни процедури. Производствата трябва да бъдат инициирани от Генералния прокурор към Corte di Cassazione или от министъра на правосъдието и се разглеждат от дисциплинарното отделение на CSM. Задълженията, които следва да се спазват както при упражняване на съдебните функции, така и извън тях, са уредени в Законодателен декрет 109/2006.[16] Нарушение на служебните задължения включва тежко грешно тълкуване на закона и фактите, поради неизвинимо невежество или небрежност, системно и неоправдано пренебрегване на служебните задължения, сериозно лошо отношение спрямо страните в процеса и т.н. Нарушение на извънслужебните им задължения включва изграждане на връзки с известни престъпници, използване на поста за придибиване на непологащи се облаги, регистриране или систематично и продължително участие в политически партии (това обаче не пречи на съдии да взимат отпуск от съдебните си функции и да кандидатстват в политически избори). Санкциите варират от формално предупреждение до освобождаване от длъжност.
Съдебната отчетност и отговорност в Италия се осъществява също и чрез наказателна и гражданска отговорност при заемане на съдебна длъжност. Съдиите могат да носят гражданска отговорност за вреди, причинени умишлено или при условията на груба небрежност, която е довела до отказ от правосъдие на гражданите. Магистратът не може обаче никога да бъде държан отговорен за тълкуването на закони и оценката на фактите и доказателствата. Защитата срещу това може да бъде търсена чрез обикновената процедура по обжалване. Компенсацията се заплаща от държавата, но само след като всички способи за обжлаване са изчерпани. Държавата може в рамките на година да реши да възстанови платената сума от отговорния съдия. Но съдията не може да бъде лишен по този начин от повече от една пета от неговата месечна заплата, освен в случаите на умишлено увреждане. Генералният прокурор към Касационния съд (Corte di Cassazione) трябва да инициира дисциплиарни действия срещу съдията, който отговаря за причиняването на вредите.[17] Същестуват няколко наказателни състава, по които съдия може да бъде обвинен (напр. злоупотреба със служебно задължение, корупция, изнудване и т.н.). Всички те са уредени в италианския Наказателен кодекс, книга II, дял II. Няма никакви извънредни процедури, свързани с наказателното преследване на магистратите, освен че никога не могат бъдат съдени в съда, където са изпълнявали своята съдебна длъжност.[18]
Посочените дотук разпоредби обрисуват смесена картина на необходими мерки за защита на съдебната власт от нелегитимно влияние при упражняване на нейните функции, които същевременно гарантират, че изпълнението на тези фунцкии е в съответствие със закона и професионалната етика. Докато е явно, че законът цени независимостта на magistrati от общите съдилища, изглежда, че не го прави по същия начин по отношение на магистратите от административните съдилища, защото дисциплинарната дейност е под контрола на административен орган под влиянието на изпълнителната власт. Още повече че сравнително скорошни дела пораждат сериозни съмнения за ефективността на процедурата за защита на магистратите от общите съдилища от политическо въздействие.
Такъв е случаят на бившия прокурор Luigi de Magistris. През 2007 г. той ръководеше две сериозни разследвания, в които заподозрени са политически личности и представители на съдебната власт, включително тогавашните министър на правосъдоето и министър-председател, за незаконосъобразно използване на държавни средства за лични облаги. Министърът на правосъдието използва своите правомощия да инициира дисциплинарни разслевания срещу прокурора de Magistris. Той го предаде на дисциплинарната комисия на CSM, като го обвини, че е провеждал разследвания в нарушение на процесуалния закон и е отговорен за публичния скандал, който е последвал от нерегламентирано разгласяване на следствената тайна. CSM не уважи второто обвинение, но уважи първото. Двете разследвания бяха прехвърлени от de Magistris към друг прокурор, който реши да оттегли обвиненията. Нещо повече, de Magistris беше прехвърлен на друга длъжност и отстранен от своите съдебни функции. Този случай е изключително спорен и има и други свои аспекти, но демонстрира реалната възможност на италианския министър на правосъдието да използва властта си, за да спира разследвания, които са срещу самия него. Така стана ясно, че членовете на изпълнителната власт имат възможността да злоупотребяват с дициплинарния процес, за да прикрият реално или твърдяно закононарушение, извършено от тях.
И на последно място е добре да се отбележи ролята на Associazione Nazionale Magistrati (ANM) и Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi (ANMA) - професионални организации, чиято цел е да защитават интересите и независимостта на съдиите от общите и административни съдилища.
Взаимоотношения с политиката
Тече непрестанна битка между политическия и съдебния свят. След възкачването на власт на Берлускони през 1994 г. - отношенията между правителството и съдиите, особено прокурорите, станаха груби. Вече бившият италиански министър-председател е обвинен в няколко тежки престъпления,[19] включително данъчни измами и подкупване на съдии. Той публично обвини магистратите в злоупотреба с техните прокурорски и правораздавателни правомощия и във водене на политическа кампания срещу него.[20] Различни политици, ANM и отделни магистрати публично отричаха тези обвинения. Бившето правителство на Берслукони обаче прокара няколко закона, които помогнаха на Берлускони да избегне до този момент осъдителна присъда не без помощта на конституционния закон, които позволява на високопоставени политици да не се явяват в съда, поради прекомерната им заетост с политическите им задължения. Този закон беше отменен с последния конституционен референдум от 2011 г.
Бившето правителство на Берлускони инициира референдум за реформа на съдебната власт, който беше критикуван от ANM, защото подкопава съдебната независимост. Законодателните предложения все още се разглеждат от парламента и най-вероятно ще бъдат подложени на референдум. Но ако бъдат приети, структурата на съдебната власт ще бъде фундаментално променена. По-долу е направено кратко описание на предложенията.
Основната цел на предложените реформи е да раздели кариерното развитие на съдиите и прокурорите. Вече няма да е възможно магистратите да сменят своите функции. Докато независимостта на съдиите ще продължи да се гарантира на конституционно ниво, независимостта на прокурорите ще бъде уредена с обикновено законодателство. Прокурорите няма да имат и задължение да повдигат обвинение и няма да имат контрол върху съдебната полиция. На структурно ниво CSM ще бъде разделен на два органа – всеки със съответна отговорност за съдиите и за прокурорите. Двата органа няма да имат вече дисциплинарни правомощия, които вместо това ще бъдат прехвърлени на нов дисциплинарен трибунал. Половината от членовете на новите административни органи и новият трибунал ще бъдат избирани от парламента измежду опитни юриси и преподаватели. Другата половина ще бъдат избирани от магистратите измежду самите тях. Министърът на правосъдието ще има нови правомощия да проверява и организира съдебната власт. Той също ще докладва веднъж в годината на парламента относно администрирането на правосъдието и използването на прокурорските и следователските правомощия. На последно място, магистратите ще бъдат пряко гражданскоправно отговорни за нарушаване на законни права, особено при задържане и ограничаване на личната свобода. Тази отговорност ще се разпростира и върху държавата.
Съвместимостта на предложените реформи с принципа на съдебна независимост е смесено. От една страна, разделението на кариерното развитие на съдии и прокури трябва да се приветства, защото е в полза на справедливия процес и равните възможности на обвиняемия и прокуратурата. При сегашната система съдията, който разглежда делото, и прокурорът, който пледира срещу обвиняемия, са колеги, които работят в един и същ офис. Нещо повече, теоретично е възможно прокурор, който е събрал всичките доказателства срещу обвиняемия, да смени своята длъжност и да стане съдията, който решава изхода от делото. Несъвместимостта на това с принципа на справедлив съдебен процес е очевидна. Начинът, по който реформите ще бъдат прокарни обаче, се отклонява от видимия прогрес. Всъщност прокурорите реално ще станат зависими от Министерството на правосъдието. Именно Министерството ще надзирава по кои дела се повдига обвинение и съответно ще разпределя ресурсите за разследването. Традиционната италианска концепция за независимостта на прокурорите на практика ще престане да съществува. Това не може да се приветства. Както ANM е заявила,[21] независимостта на прокурорите от изпълнителната власт е причината за големите разследвания и обвиненията на корумпираните политически елити. Ако политиката контролира разследващите правомощия, това де факто ще я имунизира от контрол.
Реформите увеличават и влиянието на политиката в администрирането и дисциплинарните процедури на магистратите. Докато разделението на кариерното развитие на съдии и прокурори логично изисква разделението на органа, който е начело на тяхното администриране, не съществува никакво видимо оправдание за увеличаването на властта на Министерството на правосъдието върху организацията на съдебната власт и намаляването на обхвата на самоуправлението й в тези административни органи. Всъщност ефектът от равното участие в състава на членовете, избрани от парламента и избрани от съдиите, е да увеличи политизацията не само на администрирането на правосъдието, но и на състава на съдебните органи. Трябва да се подчертае, че CSM отговаря за подбора на магистрати след публични изпити. Ако тази процедура по подбор е наследена от новите политизирани органи, то е възможно магистратите да бъдат избирани на основата на тяхната политическа принадлежност. Освен това създаването на нов дисциплинарен трибунал, съставен наполовина от политици, увеличава възможността за неправомерно влияние от страна на политиката в законосъобразното администриране на правосъдието. Случаи като показания по-горе на de Magistris най-вероятно ще се учестят.
На последно място предложената пряка гражданскоправна отговорност на магистратите изглежда излишна, тъй като същестуващите мерки постигат правилния баланс между отчестност и отговорност и уважението на специалната и деликатна роля на магистратите в гражданското общество. Те също гарантират защитата на гражданите, които са били увредени от съдебна некомпететност, чрез компенсация, платима от държавата. Пряката отговорност приравнява магистратите на обикновени държавни служители, без да взема предвид особената роля, с която са натоварени.
Докато отношенията с политиката са видимо влошени, трябва да се отбележи, че според коментатори някои магистрати са успели да се възползват от това напрежение, за да придобият политически позиции. Случаят на de Magistris е доказателство за това. Неговото политическо преследване привлече доста медийно внимание. Той се сдоби с популярност като магистрат, който смело се бори с корупцията и плаща за своята отдаденост на върховенството на закона. След като беше отстранен от своите съдебни функции, той използва своята популярност, за да спечели пост на европейски депутат и после – за да са си осигури и впечатляваща победа в кампания за кмет на Неапол. Неговата история е повторение на това, което се случи с друг виден политик в Италия - Antonio di Pietro. Той беше прокурор начело на голямо антикорупционно разследване, наречено “Чисти ръце”, което доведе до разпускането на основните италиански политически партии през 90-те. След тази операция той подаде оставка от своята съдебна длъжност и създаде една от най-влиятелните партии в съвременната италианска политика - L’Italia dei Valori. Твърди се, че - тази експлоатация на медийна популярност за придобиването на политическа власт - е в противоречие с принципа на разделение на властите и с идеала за постигане на върховенство на правото, без скрити мотиви.[22] Ако този аргумент бъде приет, то той може да бъде приложен, за да се наложи обща забрана за участието на магистратите в политиката по принцип. Известен брой магистрати, водили политически кампании, са станали депутати, макар и не посредством медийно отразяване. Към настоящия момент има петнадесет такива, които са депутати в някоя от двете камари.[23] В края на техния мандат те могат да се върнат към упражняването на съдебните си функции. Несвъместимостта на тази практика с изискването за явна и видма безпристрастност на магистрата е очевидна.
Заслужава си да се спомене, че италинаските магистрати участват в бурна вътрешна политика. Както беше посочено по-горе, членството в CSM се определя отчасти от общите избори на магистратите. Същестуват няколко квазипартии вътре в ANM, които се състезават помежду си, за да се спечелят постове в CSM. Някои от тези квазипартии исторически са били асоциирани с известни политически партии. Например Magistratura Democratica – съдебна квазипартия, се счита, че симпатизира на италианските леви. Това политическо разделение в съдебната власт е било обект на много спорове и е придало известна достоверност на някои от обвиненията на Берлускони за това, че е преследван от леви магистрати.[24]
Административна и финансова автономия
Както вече беше посочено, именно CSM има основната отговорност за управлението на съдебната власт като цяло, с изключение на Конституционния съд, който е административно автономен.[25] Конституцията е установила юрисдикция на Съвета върху служебния статут, прехвърлянето, повишаването и дисциплинарните мерки срещу magistrati.[26] CSM също е оправомощен да издава квазинормативни актове, за да изпълнвява своите функции. Те са: a) подзаконови нормативни актове за установяване на вътрешни права и административни/счетоводни правила; b) наредби относно обучението на стажант-магистрати; c) окръжни писма за осъщестяване на дискреционните административни правомощия съгласно Конституцията и законодателството; d) решения и инструкции, които са насочени към въвеждането на законодателство, свързано с администрирането на съдебната власт.
CSM е подпомаган в своите функции от местни Съдебни съвети.[27] Ролята на тези съвети е да предоставят становища на CSM относно кариерното развитие и промяната на функциите на магистратите и да съдействат в други аспекти от професионалния живот, включително при дисциплинарните процедури. Съветите са спомагателни и функционално подчинени на CSM. Тяхното значение обаче не трябва да се подценява, защото - като местни органи - те са в по-добра позиция адекватно да определят случаите, по които CSM следва да се произнесе. Техните становища поради тази причини са изключително влиятелни при окончателното вземане на решение от CSM. Съставът на Съдебните съвети в окръзи с по-малко от 350 магистрати се състои от шест магистрати, избрани измежду тези, работещи в институциите в окръга, един университетски професор, назначаван от Националния университетски съвет, и двама адвокати, назначавани от Националния адвокатски съвет. В окръзи с повече от 350 магистрати Съветът се състои от десет магистрати, един преподавател и трима адвокати. Председателите на съдилищата, които винаги са магистрати, се назначават от CSM със съгласието на министъра на правосъдието, който управлява всекидневната работа на отделните съдилища.
Видно от изложеното, администрирането на съдебната власт се осъщестява изключително от съдии. Така италианската съдебна власт се ползва от широка управленска автономия. Тази ситуация ще се промени, ако предложените реформи на бившето правителство на Берлускони бъдат осъществени. Ролята на Министерството на правосъдието ще се превърне в основна в общото управление на съдебната система. Ролята на Министерството и политиката е вече явна във финансовото разпределение на ресурси към съдилищата. Министерството на правосъдието и Министерството на финансите определят и подготвят бюджета на съда за одобрение от парламента. Министерството разпределя и управлява бюджета измежду отделните съдилища. Министерството също управлява и предоставя основни услуги, необходими за изпълнението на неговите конституционни отговорности за организацията и функционирането на услугите, свързани с правосъдието[28].
Докато ограничената роля на правителството в администрирането на съдебната власт се възприема като добър знак за съдебната независимост, то може би не е толкова позитивно за общата ефективност на правосъдието в една държава. Италия има най-много осъдителни решения по ЕКПЧ след Турция за нарушение на чл. 6 ЕКПЧ поради прекомерната продължителност на производствата.[29] Не може автоматично да се заключи, че причините за тази прекомерно бавна система на правосъдие се дължат на широката административна автономия, която е предоставена на италианските магистрати. Очевидна е обаче необходимостта от алтернативна система, която да подобри ефективността и скоростта. За тази цел бившето правителство на Берлускони предложи законодателство, което ще измени разпоредбите за давността. Ако бъде прието в сегашната му форма, тежките наказателни производства ще трябва да бъдат приключени в рамките на четири години (пет години за тероризъм, три години за по-маловажните престъпления). Ако това не бъде направено, CSM и Министерството на правосъдието трябва да бъдат уведомени. Ефектът от уведомлението е все още неясен, но в предишните версии законопроектът предвиждаше автоматично прекратяване на делото. Някои изразиха мнение, че тези разпоредби са идея на Берлускони, за да се отърве от висящите дела срещу него. Ако бъде приложена адекватно обаче, тази уредба ще бъде стимул за ускоряване на наказателните производства.
Заключение
Като цяло юридическите мерки, предприети в Италия, подпомагат автономността и независимостта на съдебната власт. Но нито една от тези мерки не би била достатъчна, за да гарантира ефективността на съдебна власт и да я изолира от политически атаки. По-конкретно – липсата на правни и политически задръжки, които да гарантират, че общественото доверие в съдебната система няма да бъде подкопавано от силни критики от страна на политиците, може би са създали среда, в която се считат за допустими правни реформи, подкопаващи независимостта на съдебната власт. По този начин италианският опит илюстрира силната връзка между общественото доверие в съдебната власт и защитата на независимостта от законодателни атаки. Всъщност вредата за обществения образ на съдиите, причинена от кампаниите на Берлускони, съчетана с широко разпространеното недоволство от ефективността на съдебната система, оправдава политиците да предприемат реформи, които ще подкопаят съдебната независимост. Основният приоритет на италианската съдебна система при тези условия е да възстанови обществения си имидж. Изолацията от външна и вътрешна политика до голяма степен ще допринесе за това.
Съдебна независимост в ИТАЛИЯ
Съдебната власт трябва да бъде свободна както фактически, така и по начин, видим за обществото, от всякакво неправомерно влияние, което може да попречи на съдиите да правораздават по правни спорове единствено въз основа на тяхната юридическата основателност.
ОПИСАНИЕ НА СТРУКТУРАТА НА СЪДИЛИЩАТА
Съществуват три категории юрисдикции: конституционен съд, общи съдилища и специални съдилища. Общите съдилища се разделят на три инстанции със специфични процедури за обжалване. По принцип първа инстанция е Tribunale с обща юрисдикция и Corte D'Assise, който правораздава по тежки престъпления. Tribunale обаче разглежда и обжалвания срещу Giudice di Pace, почетен първоинстанционен съдия с юрисдикция върху граждански дела с ниска стойност. Решенията на Tribunale и на Corte di Assise се обжлават съответно пред Corte di Appello и Corte D 'Assise D 'Appello. Последната инстанция е Corte di Cassazione.
Конституционният съд се занимава с оспорване на конституционосъобразността на законодателството.
Специални съдилища са Сметната палата и Военните съдилища. Административните съдилища се считат за специализирани съдилища и техните решения могат да се обжалват пред Consiglio di Stato, административен съд под влиянието на правителството.
И съдиите, и прокурорите заемат съдебна длъжност, въпреки че техните функции са различни. Заедно те са наричани magistrati.
ПРОЦЕДУРА ЗА СЪДЕБНИ НАЗНАЧЕНИЯ
Италианската конституция урежда, че назначенията на магистратите се извършват чрез публичен изпит, ръководен от Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) – автономен административен орган, със съдействието на Министерството на правосъдието. По принцип завършилите юристи трябва да придобият диплома от Училището за юридически професии, за да могат да се явят на държавния изпит. При успешно издържане на изпита се изисква допълнително обучение за съдебната длъжност в продължение на осемнадесет месеца преди CSM да одобри назначението. За върховни съдии (Consiglierе) към Corte di Cassazione могат да бъдат назначавани преподаватели и адвокати с поне петнадесет години стаж въз основа на показани изключителни постижения.
Повишенията стават автоматично по старшинството и въз основа на атестация, извършвана от CSM на всеки четири години, на професионалния капцитет, старание и отдаденост. Системата разграничава ранг от длъжност, така че магистратът от по-висок ранг може да упражнява, ако желае, фунцкиите на съдия от по-ниска длъжност (например съдия с ранг на апелативен съдия, упражняващ първоинстанционни функции).
Конституционният съд е съставен от петнадесет съдии – една трета от тях се назначават от президента на репубиката, една трета от двете камари на парламента в съвместно заседание и една трета от най-високопоставените съдилища.
ЗАЩИТА ОТ ПРЯКО НЕЛЕГИТИМНО ВЛИЯНИЕ
Италианската конституция предвижда, че магистратите са автономни и независими от всички останали власти и се подчиняват само на закона. Конституцията също предвижда структурната независимост на магистратите, като урежда, че управлението на съдебната власт по отношение на администрацията, кариерното развитие и дисциплинарните въпроси е в компетентността на CSM. Конституцията забранява създаването на извънредни съдилища по отделни дела. Италианският наказателен кодекс криминализира корумпирането на магистрати. Associazione Nazionale Magistrati (ANM – национална асоциация на магистрати) е активна в защитата на интереси на съдебната власт при провеждането на съдебните политики и защитава съдебната независимост. Дисциплинарните процедури срещу съдиите са съдебни по своето естество и се разглеждат от CSM. Те могат да бъдат започнати по искане на министъра на правосъдието и генералния прокурор към Corte di Cassazione. Санкциите се простират от формално предупреждение до освобождаване от длъжност.
Магистратите не се ползват с имунитет срещу наказателна и гражданска отговорност при изпълнение на служебните си задължения. Никога обаче не може да им се търси отговорност за тълкуване на закона и оценката на фактите и доказателствата.
ВЗАИМООТНОШЕНИЕ МЕЖДУ СЪДЕБНАТА ВЛАСТ И ПОЛИТИКАТА
Отношенията с изпълнителната власт са особено обтегнати. Правителтвото на Берлускони започна кампания за унищожаване на общественото доверие в магистратурата. Министерските критики към членовете на съдебната власт са честа практика. ANM играе фундаментална роля по отношение на защитата на съдебната власт от критики. Отделните магистрати, по-специално прокурорите, понякога отговарят лично чрез медиите.
Има редица случаи на прокурори, които подават оставка, за да се кандидатират за високи политически постове, след като са се сдобили с популярност чрез широко отразяване на техните разследвания. На магистратите е забранено да са членове на политически партии или да се включват в политическа дейности, ако това ще компрометира упражняването на техните фунцкии или ще влоши техния общестен авторитет.
Правителството на Берлускони стартира реформа на магистратурата, която преминава през фазите на законодателния процес. Ако бъде приета, реформата ще раздели напълно съдиите от прокурорите. Единствено независимостта на първите ще бъде конституционно гарантирана. Ще бъде разделено и кариерното развитие на прокурорите и съдиите. CSM ще бъде разделен на три колегии – една за администриране на съдиите, една за администриране на прокурорите, и трета за дисциплинарните производства и за двете професии.
АДМИНИСРАТИВНА АВТОНОМИЯ
Конституцията урежда създаването на CSM като орган, отговорен за подбора, разпределението, преместването, повишаването и дисциплинарните мерки по отношение на магистрати. Негови членове по право са президентът на републиката, като председател, и председателят и генералният прокурор на Corte di Cassazione. Останалите членове се изборни. Две трети се избират от всички магистрати, докато една трета се избира от двете камари на парламента в съвместно заседание от списък от университетски преподаватели и адвокати с поне петнадесет години професионален стаж. Към настоящия момент има 27 членове.
CSM е овластен да издава квазизаконодателни актове относно вътрешните и административните/счетоводни правила, правилата за обучение на младши-магистратите, решения и инструкции за прилагане на законодателството, което се отнася до съдебната власт.
CSM е подпомаган от местни съдебни съвети, които могат да правят необвързващи препоръки основно за кариерното развитие на магистратите и назначаването на giudici di pace. Председателите на съдилищата, които винаги са магистрати, се назначават от CSM със съгласието на Министерството на правосъдието да управляват ежедневната дейност на съда.
МЕХАНИЗМИ ЗА РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА ФИНАНСОВИТЕ РЕСУРСИ
Министерство на правосъдието и министерството на финансите решават и подготвят бюджета на съдилищата с одобрението на парламента. Министерството после разпределя и управлява бюджета между отделните съдилища. Конституционният съд подготвя своя бюджет, който подлежи на приемане от парламента.
СЪДЕБНАТА ВЛАСТ И ОБЩЕСТВЕНОСТТА
Кампанията на Берлускони срещу съдебната власт сериозно накърни общественото доверие в съда.
Превод: Симеон Стойчев
[1] Член 107 от Италианската конституция.
[2] D.Lgs n. 106/2006.
[3] Виж Закон 186/82, чл. 2.
[4] За тази процедура виж Президентски декрет от 24 ноември, n. 1199.
[5] Виж Законодателен декрет 160/2006 – така, както е изменен, чл. 2.
[6] Виж Конституцията, чл. 105.
[7] Виж Законодателен декрет 26/2006.
[8] Виж Законодателен декрет 160/2006 – така, както е изменен.
[9] Виж Закон 186/82, чл.-чл. 16 и 19.
[10] Чл. 102.
[11] Чл. 319ter, 321 и 338 от Италианския наказателен кодекс.
[12] Чл. 112 и 109 съответно от Италианската конституция.
[13] Бел. прев. – под „mandatory prosecution“ следва да се разбира задължението на прокурора да повдигне обвинение при наличието на достатъчно доказателства за всяко престъпление. За разлика от англо-саксонските правни системи, както и в някои държави с континентални системи, при които прокурорът има свободна преценка („discretion“) дали да повдигне обвинение в зависимост от тежестта на престъплението, като съобрази пропорционалността на необходимия за наказателното преследване ресурс с оглед възможния резултат и целите на наказанието. Предвиждането на абсолютно определени основания за възбуждане на наказателно преследване е било наложено, за да се гарантира отчетност и предвидимост на прокуратурата и да се предотвратят рисковете от произвол, като по този начин се осигури и равенство на гражданите пред закона. Исторически погледнато, това е наследство от реформаторите от 19-ти век и тяхното недоверие в безпристрастността на публичните прокурори, които по това време са виждани като лоялни служители на правителството, склонни да злоупотребяват с правомощията си за политически цели. В Италия задължението на прокурорите да повдигнат обвинение е предвидено в чл. 112 от италианската Конституция (сходно е положението със задължението на разследващите да привлекат обвиняем и да уведомят прокурора по чл. 219, ал. 1 от българския Наказателно-процесуален кодекс, както и задължението на прокурора да повдигне обвинение по чл. 246 НПК).
[14] Виж Италианския наказателно-процесуален кодекс, чл. 53.
[15] Чл. 105 от . Италианската конституция.
[16] Чл. 2 и 3 съответно.
[17] Виж по принцип Закон117/1988 – така, както е изменен.
[18] Виж Закон 420/1998.
[19] Точният брой е неустановен и варира между 16 и 106.
[20] Виж M. Calabresi, Silvio Berlusconi: The Magic Is Gone, публикувано в Timeworld на 31 май 2011 достъпно на - http://www.time.com/time/world/article/0,8599,2075014,00.html.
[21] Виж позицията на ANM относно реформите на нейната уеб страница на http://www.associazionenazionalemagistrНаi.it/2011/06/10/audizionecamerariforma10giu11.aspx
[22] Виж Daniela Piana, Speaking Aloud Would Make You Better? Courts and Politics in the Italian Media, в Matthew Barker, The Court of Public Opinion: Justice, the Media, and Popular Will, FLJS Report 2011.
[23] Във втората камара - Caliendo, Centaro, Giuliano и Nitto Palma от Partito delle Liberta’(PL), Carofiglio, D'Ambrosio, Della Monica, Finocchiar oe Maritati от Partito Democratico (PD). В първата камара - Ferranti, Tenaglia, Lo Moro от PD; Papa от PL; Di Pietro и Palomba от L’Italia dei Valori.
[24] Виж Giudici, Nuovo Affondo di Berlusconi'MagistrНаura Democratica e Sovrana", La Repubblica, 21 март 2010.
[25] Виж чл. 5bis от Regolamento Generale della Corte Costituzionale (Gazzetta Ufficiale 19 febbraio 1966, n. 45, edizione speciale).
[26] Чл. 105.
[27] Както е уредено в Законодателен декрет 25/06.
[28] Чл. 110.
[29] Виж Violation by Article and by Country 1959-2010 на ЕКПЧ, Съвета на Европа, достъпно на